冯伟

国家管网集团西气东输公司

摘要：为有效落实国家八部委针对人员密集型高后果区提出的“管好存量、严控增量”的要求，以问题为导向，总结分析西气东输公司管理经验和典型案例，提出了规划引导、管道外部防护、管道本体安全管控、周边建构筑物安全防护等消减风险的管控措施。

关键词：输气管道；新增高后果区；规划；本体安全；防护措施

2017年原国家安全监管总局等八部委发布的138号文件，针对人员密集型高后果区提出了“管好存量、严控增量”要求。各级地方政府规划部门、管道保护行政主管部门、管道运营企业和管道工程建设单位都为此开展了有益的探索。笔者在第七届中国油气管道完整性管理技术交流大会上介绍了西气东输公司在这方面的实践，现将相关内容加以整理，与广大读者一起探讨，共同推动高后果区管理工作。

1  高后果区管理需要关注的几个问题

长输管道属于线性工程，周边各类建构筑物数量庞大，安全风险交叉并存，管道管理遇到极大挑战。早在GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》颁布之前，2009年西气东输公司制定了管道与其他建构筑物安全间距技术指导书，提出以控制建构筑物与管道之间的距离来减少新增高后果区的思路。138号文件下发后，公司编制了高后果区新增及存量扩增管理程序，以落实文件要求，然而在近几年的实践过程中也遇到一些困惑。

1.1  政府文件和技术规范缺乏一致性

众所周知，现行油气输送管道相关法律法规、标准规范几乎都是从以强度保证安全的理念出发的，比如GB 50251―2015《输气管道工程设计规范》对不同地区等级采用降低设计系数增加管道壁厚、降低应力和减少阀室间距等措施来保证管道的安全性。而138号文件提出“管存量、控增量”，则要求控制管道周边人口密度、以降低事故状态下的严重后果。地方政府及其相关部门和管道企业在面对新增高后果区问题时，对上述规范和文件有不同理解，难以形成一致意见，企业也感到和相关单位沟通时存在矛盾和依据支撑不足的问题。

1.2  建设发展与管道保护存在冲突

一方面在役管道如果严格落实控增量的要求，按照现有地区等级的概念必须避免在管道两侧200 m和管道潜在影响半径范围内新建小区和I、II类特定场所，这在一定程度上制约了管道沿线地方经济发展。另一方面新建管道工程选线同样要遵循这一原则，即控制管道中心线与现有居民小区和I、II类特定场所的距离。在经济发达和人口稠密地区，新建管道几乎难以找到完全符合条件的路由，其结果势必影响管道建设。

1.3  政府部门重视程度存在差异

总体来看，管道沿线地方政府管道保护主管部门等落实138号文件东部地区重视程度明显高于中西部，如江苏、浙江、安徽、江西、福建等想方设法以管控风险为抓手，落实严控人员密集型高后果区增量要求。江苏省无锡、南京、常州、苏州等市对管道周边修建的建构筑物种类提出限制和禁止清单，通过调整项目规划布局、加强管道和环焊缝本质安全等管控措施，使138号文件精神在项目建设中落实，措施具体，具有可操作性。

2  高后果区管理实践

针对上述问题，公司认真贯彻国家管网集团的要求，以总体国家安全观为指导思想，充分认识新增或者存量扩增后管道及周边人员的风险，将过去由管道企业单方面被动应对，努力转变为政企合作、责任共担、共商对策，通过采取政府部门严格项目审批、管道设计单位做好路由设计、管道运营单位确保在役管道安全运行等措施，多管齐下严控新增高后果区，保障管道周边人员生命和财产安全。

2.1  新建管道高后果区管控

新建管道选线以及和当地发展规划结合深度，对减少新增高后果区数量及未来管道长期安全运行起着极为关键的作用。从2019年开始，西气东输公司在新建管道工程中增加高后果区专项报告，强化对高后果区路由方案的优化和论证，进行避绕、拆迁和保护方案的技术可行性与经济合理性比选。在经济相当的条件下，优先考虑避绕方案，其次考虑拆迁方案。对于不能避绕和拆迁的高后果区，要从保证管道本体安全和外部环境安全等方面采取针对性的保护措施。以中俄东线南通―甪直段为例，设计单位针对当地大公小学个人风险不可接受管段，结合地方政府意见，对学校进行整体搬迁。其他4段高后果区采取了如下措施：保证焊接工艺的适应性、100%RT+100%UT+100%(P AUT+TOFD)检测；加强级 3LPE 防腐；强度试压压力达1.5倍设计压力；特定场所设置智能视频监控系统；设置与管道同沟光纤振动预警系统；加大管道埋深。对在役管道改线也明确提出不能形成新的人员密集型高后果区，并将其作为改线可行性研究的先决条件。

2.2  在役管道高后果区管控

公司开展周期性管道周边规划信息收集，预先识别高后果区新增及存量变化情况。当管道附近新增建构筑物足以改变现有地区等级，或导致原有高后果区增长（包括长度增长、特定场所形成或常住人口数量增加等情况），或新增易燃易爆场所时，要通过影响分析、风险消减、备案及风险告知、定量风险评价、实施管控等五个环节开展管理工作。风险评价报告请县级以上地方政府管道保护主管部门牵头组织审查。对于风险评价为不可接受的管段，向当地政府请示汇报，主动协调重新选址或调整布局。对于风险评价为可接受的管段，通过协商近管道一侧土地规划布局及用途等，减少双方的相互叠加风险，降低管道事故状态对周边人员和财产的潜在后果影响。对于风险评价需要采取措施方可接受的管段，通过实施腐蚀防护、管道环焊缝专项整治、地质灾害防治、第三方施工防控、安全保卫等措施，并优化管道周边用地性质以降低风险。具体流程如图 1所示。

图 1 管道周边新增建构筑物管理流程

2.3  高后果区管理典型案例

南芜支干线天然气管道管径508 mm，设计压力6.3 MPa，为L415螺旋缝埋弧焊钢管，采用三层PE常温型普通级外防腐层。该管道于2004年6月投入运行，管道潜在影响半径126 m。南京市园博园规划建设涉及管道长度共计4.2 km，建成投用后管道地区等级将由二级升级为四级，同时将形成Ⅲ级高后果区。

2018年7月，西气东输收集到园博园建设信息后，立即将相关情况报告南京市江宁区发改委请求协调。江宁区发改委立即组织园博园建设、施工等单位召开协调会，要求管道两侧5 m处设置硬隔离，在未办理施工许可等手续前不得实施50 m范围内的施工；要求建设单位委托第三方评估机构开展高后果区风险评价。江宁区发改委牵头组织江宁区规划局、应急局、西气东输公司及相关专家对风险评价报告进行评审，认可关于风险不可接受结论，建议管道进行改线。2020年4月最终确定实施改线消除风险隐患。

3  思考

随着我国城镇化不断推进和新基建大规模实施，管道周边新增高后果区必然会呈上升趋势。需要各级地方政府、管道企业和社会公众加强合作，积极探索实践高后果区的有效管控手段，将加强高后果区管理作为保障管道安全和公共安全的一项长期任务。高后果区管理是管道完整性管理最重要、最突出的部分，应进一步总结经验教训，从法律、政策、标准等方面加强顶层设计，采取先进的管理和技术措施，有效消减高后果区风险，在提升管道安全运行水平的同时，保障社会公众安全。

作者简介：冯伟，1978年生，高级工程师，国家管网集团西气东输公司管道部副经理，主要从事长输天然气管道完整性管理与管道保护工作。联系方式：021-50958053，fengwei@pipeline.com.cn。