马世刚

青岛市西海岸新区发展和改革局

2013年11月22日，东黄输油管道泄漏爆炸造成了63人死亡，156人受伤，直接经济损失7.5亿元。作为我国油气管道发展史上最为严重和惨痛的事故之一，给人们带来无法抹去的伤痛，时刻警醒着我们要牢记事故教训，发展不能以牺牲安全为代价，不断提高和改善保护能力，全方位守护能源大动脉的安全运行。

时光荏苒，如白驹过隙。今年是“11·22”事故十周年，作为事故发生地基层政府管道保护部门，十年来我们时刻牢记事故教训，坚守安全生产底线思维，牢固树立习近平总书记“人民至上、生命至上”的发展理念，拼搏担当、砥砺前行，加强政企合作，不断思考和践行管道保护的有效措施，努力守护辖区500多公里石油天然气管道安全平稳运行。

首先，把安全生产红线意识深刻入骨。坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，“三管三必须”原则，完善党政领导干部责任制，领导干部常态化深入一线督导、调研，管道保护部门、行业专家从实际出发研判管道运行风险，强化督导帮扶，政企合力护航油气管道健康发展和安全运行。

其次，创新机制和体制建设。制定新区石油天然气长输管道保护和安全监督管理办法，明晰部门、属地监管职责，即发改部门依法做好管道外部保护监督管理及查处危害管道安全行为；应急管理部门做好危化品生产、储存等企业的综合监督管理及管道建设项目的安全审查；市场监管部门依法做好管道本体检验检测的监督管理；公安部门依法维护管道建设治安秩序及查处打孔盗油等违法犯罪行为。设立油气管道专业委员会，制定工作规则，每季度召开专题会议研究油气管道保护工作中存在的问题，研判分析管道保护新形势，提高部门事前预防能力。这一做法受到山东省油区和管道保护领导小组办公室推广并被《山东省石油天然管道保护条例》所吸收借鉴。

再次，“一线多网”化守护。坚持各级发改管道保护部门领导，成立部门网格、政企网格、村企网格等多网格守护能源大动脉。发改部门严格监督企业主体责任落实，每年开展清理外部占压、违法施工等隐患排查整治行动，督促企业提升智能化监管，增设无人机、智能阀室、视频监控等智能化监管措施，形成“人防、物防、技防”多手段防护。全区40多处人员密集型高后果区实现企业全天候监测。多部门参与的油气管道保护专委会常态化开展联动执法，互通信息，属地镇街、社区村居齐参与，严防第三方施工、打孔盗油等违法犯罪行为，切实维护石油天然气管道安全和运行。

最后，应急处置和宣传培训双保障。修订石油天然管道突发事件应急预案，强化应急演练和值守，提高突发事件应急处置能力。坚持四季“五进”宣传发动，开工第一课、举报奖励、警示教育、能力提升班等宣传和培训，有效的提升居民和从业人员防范水平和保护意识。某天然气企业阀室设备损坏导致天然气外泄，被社区居民及时发现并上报，部门与企业立即警戒处置突发事件，避免了事故发生。十年来，青岛西海岸新区在部门与企业通力合作下，提前完成了国务院油气管道隐患整治任务并受到山东省人民政府通报表扬，未发生一般及以上油气管道突发事故，保障了能源大动脉安全运行和人民群众生命财产安全。

石油天然管道保护工作只有进行时，没有完成时。随着经济社会的快速发展，给石油天然管道保护工作提出了新要求、新挑战，而管道保护法作为开展管道保护工作的重要法律依据实施13年来未作修订完善，给从业人员带来了很多被动、困惑。

一是建议将高后果区及技术性规范纳入法律规定。随着石油天然气管道基础建设的不断发展，管道的安全与保护同城市建设发展之间的矛盾日益突出。如青岛西海岸新区黄岛港区和董家口港区作为北方重要能源港口，涉及15条（规划及未竣工不计）共计500多公里管道穿越，特别是黄岛港进出管道9条油气管道约100公里横穿建成区零散分割，土地难以有效利用。管道周围学校、工厂、社区、商业综合体林立，形成人员密集型高后果区，一旦发生泄漏爆炸等突发情况将不堪设想。按照“控制增量、管好存量”的要求，需要管道规划与国土空间规划紧密结合，但自然资源和规划部门审批管道周边新建项目时缺少法律的明确规定，如果按照GB 50251《输气管道工程设计规范》关于管道与建构筑物距离不小于5米的规定，显然不能满足管道保护和城市安全发展的需要。

建议将GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》涉及高后果区管理内容写入管道保护法，从源头上加强管道规划与国土空间规划的协调，明确相关部门和企业的法律责任，无论新建管道选线还是新建地方项目都要避免新增管道高后果区，同时明确管道保护法第十三条关于保护距离的概念，提高法律的可操作性。

二是建议明确管道用地权利。《民法典》第三百三十一条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。管道保护法第三十条规定，在管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植根系可能损坏管道防腐层的深根植物。第二十七条规定，管道企业进行巡护、检测、维护等作业，给土地使用权人或者单位、个人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿。但现实中管道敷设通过企业厂区和居民用地，限制了企业和居民对土地的使用，造成企业和居民权益受到不同程度损害，企业和居民意见颇多。同时管道保护桩、警示牌等被损坏情况也时有发生，举报投诉事件逐年增多，严重影响了企地和谐关系。

建议管道保护法明确企业的土地使用权，相关部门制定因影响土地使用的补偿标准，满足管道的正常运行和企业居民的合法权益。

三是建议提高违法行为的违法成本。目前管道周边打孔盗油以及不办理申请手续而进行施工作业等违法情形时有发生。管道保护法第五十二条、第五十三条目前裁量标准与安全生产法、刑法等法律法规相比，明显处罚过低，也给违法行为人提供了冒险性。例如，某施工企业为节约时间降低成本，在未办理施工申请手续的情况下偷偷在夜间进行穿越管道施工作业，幸好被管道企业发现制止。

建议管道保护法参照安全生产法对于某些严重违法情节补充停产停业及提高处罚金额的规定。

作者简介：马世刚，青岛西海岸新区发展和改革局油气服务科科长，2018年以来从事石油天然气管道外部保护工作。