赖文龙

广东省深圳市龙岗区发展和改革局价格管理科

深圳市每平方千米人口密度为8851人，是内地人口密度最高的城市。全市在役石油天然气长输管道总长约387公里，管道原来所处的区域逐渐成为城市建设重点区域，管道周边建筑物越来越集中，加之人口密度大，一旦发生安全事故，后果比较严重。近年来，深圳市针对管道与新建项目之间的保护间距问题，积极探索建立相关机制，以消减和控制存在的安全风险。

1  机制建设情况

（1）首次提出城市“橙线”概念。为降低城市重大危险设施的风险水平，深圳市城市规划委员会2009年第一次会议原则审批通过深圳市橙线规划（2007—2020）。城市“橙线”是对全市重大危险设施周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制的安全防护范围的控制界线。其中结合油气长输管道实际情况，将油气长输管道周边区域的安全防护范围分为控制区、限制区、影响区。控制区范围内除市政设施、交通设施（专指道路及场地，不包括建筑）外，禁止规划建设其它设施；限制区范围内除影响区禁止规划建设的设施外，不得规划建设住宅、宿舍、私人自建房、商业、商务公寓、大型厂房 、研发用房、办公、其他配套辅助设施；影响区范围内不得规划建设幼儿园（托儿所）、游乐设施、文化设施、文化遗产、体育设施、医疗卫生设施、教育设施、宗教设施、社会福利设施、特殊建筑。由于“橙线”划定涉及社会多个方面，推进过程中难免存在各种利益冲突，有许多矛盾和问题需要解决，但仍不失为一种大胆和有益的探索（该规划已过有效期，目前已失效）。

（2）出台专项燃气管理办法。为进一步加强城市燃气管道安全保护，市政府参照《石油天然气管道保护法》于2015年制定了《深圳市燃气管道安全保护办法》，其中将天然气长输管道安全间距分为安全保护范围、安全控制范围等两类进行管控。并对在管道安全保护范围内依法从事顶进等可能危害管道安全的活动，或者在管道安全控制范围内施工的行为做了具体规范约束要求。同步要求规划国土部门对建设项目进行用地规划许可时，应当按照有关法律、法规、规章、标准和技术规范的要求，控制拟建设项目与管道之间的安全间距。规定石油管道的安全保护可以参照该办法的规定执行。施行以来为保障管道安全运行、维护城市安全和公共安全方面发挥了重要作用。

（3）强化项目安全评价管理。为规范涉及油气管线等危险化学品场所建设项目安全评价工作，有效管控城市安全风险，深圳市安委办于2019年印发了《关于涉及油气管线等危险化学品场所建设项目安全评价工作指引》，对全市建设项目涉及的油气管线等安全评价工作相关规范进行梳理，明确项目开展安全评价工作的标准和流程，形成全市统一的工作规范。其中距离油气长输管道中心两侧各300米范围内的建设项目，要求建设单位应开展安全评价工作，依据项目安全评价情况合理确定管道与新建项目的安全间距，进一步加强安全风险管控。

2  存在问题

近年来，深圳市对管道周边土地规划建设出台了系列规范性管理文件，以求达到城市科学规划，管道安全可控，项目顺利推进，但在相关政策推进过程中也存在一些执行层面的困惑。

（1）相关规定不能适应变化的形势。管道保护法第三十条虽明确了5米的核心保护区域范围，但并非保护距离要求。管道保护法第三十一条规定在管道周边修建人口密集场所，其距离应当符合国家技术规范的强制性要求，而涉及这一领域的国家技术规范尚存空白。应急管理部制定的国家标准《陆上油气输送管道周边区域划分》曾于2020年4月征求意见，但至今尚未出台，导致在制定和实施国土空间规划时无依据可循。

（2）高后果区管理尚有不同看法。原国家安全监管总局等八部门印发《关于加强油气输送管道途经人员密集型高后果区安全管理工作的通知》，要求认真管好存量，严格控制增量。但各职能部门对“增量”的含义存在“新增高后果区”“高后果区等级增加”“高后果区内新增建筑物”“高后果区内人口增加”等多种理解，以至于各方对高后果区范围内新建项目如何管控存在不同意见，在管道周边的建设项目需避让管道多远距离存在不同的理解，导致各地规划执行标准不统一。

（3）安全评价的公正性难以保证。目前对安全评价机构的管理尚存薄弱环节。由于安全评价机构受建设单位委托，评价报告难免夹带建设单位的倾向性意见，如某安评机构先后受理了A公司住宅及B公司宿舍等人口密集型项目的安全评价委托，两项目地块相邻，周边管线、水文环境等背景情况基本相同，但评估产生事故的死亡半径、重伤半径、轻伤半径以及安全间距却相差甚远，客观公正性尚存争议。

3  相关建议

城市要发展，安全是底线。管道周边项目的安全间距标准宜尽早完善，若无统一的安全底线约束机制，极易造成类似青岛“11·22”事故的城市公共安全风险。

（1）尽快修订管道保护法。法律实施13年来管道与城乡建设同步发展，管道外部环境已发生较大变化，安全风险也在增大。法律的部分条文已不合时宜，难以适应不断变化的形势。建议国家尽早启动管道保护法修订程序，或者出台特区油气长输管道保护条例，在安全间距、部门职责、高后果区安全管控措施等方面探索更适合高密度城市化地区的管理方式。

（2）制定完善相关行业标准。按照管道保护法第三十一条提出的保障管道及建筑物构筑物安全和节约用地的原则，综合考虑管道的运行参数，所通过地区周边人员分布情况、地质地形情况、气象条件，以及管道的特殊安全防护措施等因素，科学、合理地制定油气管道保护距离标准，指导管道周边的土地开发和建设。

（3）规范管理各类安评机构。不定期抽查安全评价机构评价报告，对评价质量较差的单位通报批评，并依法处罚。建立健全信用评价、综合能力和专业能力评定标准，加强行业自律的执行与监督，规范安全评价行为，形成优胜劣汰的市场竞争机制，引导机构提升服务能力、质量和水平。

作者简介：赖文龙，广东省深圳市龙岗区发展和改革局价格管理科（油气长输管道保护科）科长，主要从事价格管理、油气长输管道保护等方面的工作。联系方式：13510654498，26182717@qq.com。