帅健

中国石油大学（北京）

美国、加拿大以及欧洲等油气管道业发达国家，管道安全的立法与监管起步较早，经过长期探索实践，已建立起多层次、严密细致的油气管道安全保障的法律法规体系，积累了较为丰富的监管经验。通过对国外油气管道安全立法进程与监管体系的回顾，分析了美国管道安全立法的阶段性特点，深入研究美国油气管道安全立法与监管的经验，总结值得我国借鉴的先进做法，探索适合我国国情的安全监管模式，提高我国油气管道本质安全水平，保障油气管道行业持续高水平发展。

1  国外油气管道立法进程

（1）较早开展油气管道安全立法

油气管道业发达国家均十分重视油气管道安全的立法，美国、加拿大、欧盟及英国等发达国家及组织先后对油气管道行业开展立法工作（图 1）。

图 1 国外油气管道立法工作

为了保证油气管道安全，减轻公众对于油气管道安全的担心，美国早在1968年就颁布了第一部管道安全法案——《1968天然气管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968）。自那时以来，国会几乎每年都通过有关管道安全的法案，法案内容列入《美国法典》第49卷运输（United States Code Title 49，Transportation）第VIII分册。与管道安全法律相配套的是美国的联邦规章（Code of federal regulation），法律授权运输部（Department of Transportation，DOT）负责制定管道安全的联邦规章，为油气管道设施的设计、建设、测试、运行、更换和维护等建立最低安全标准。管道安全法案和联邦规章相结合，构成了美国管道安全的法规体系。如表 1所示。

表 1 代表性立法

（2）油气管道安全立法特点

立法宗旨明确体系完整。美国管道安全法的立法宗旨非常明确，就是建立油气管道设施的最低（实际上是必须的）安全标准，规定监管部门和管道企业的权力与义务，协调与公众的关系，虽然立法内容有大量增加，但其法律文本结构相对稳定，所以其法律内容的延续性较强，也较具系统性。

立法始终以问题为导向。从立法进程来看，每次法案的发起都是为解决油气管道面临的新问题，既有管道系统的扩展，也考虑到管道事故对公共安全的影响，在管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘损伤预防以及低应力管道监管的内容，反映了从管道事故中吸取深刻教训。

安全监管体系比较完善。逐步建立起以联邦各职能部门、各州政府、各种技术协会、管道运营商和公众互为依存的管道监管体系。联邦与各州的合作分为两种：认证和达成协议。在认证方面，为了取得认证，一个州被要求达到联邦最低法规，也可以根据州的情况，要求达到额外的要求或是执行更严格的法规。在协议方面，如果一个州没有满足认证标准的代理机构，可以和联邦达成协议，代表管道安全办公室（OPS）承担州内管道监管方面的责任。

2  国内油气管道立法进程

（1）以油气管道保护为突破口

随着油气管道的大规模建设，管道保护任务日趋繁重。安全法律法规体系也在逐步完善，初步形成以法律、行政法规、部门规章为主导，规范性文件为支撑，内容涵盖安全生产、管道保护、应急处置、环境保护以及职业健康等领域的油气管道安全法律法规体系框架。目前，我国油气管道安全监管的法律监管框架呈现出由一部纲领性法律统领，由一定数量的国务院及其各部委颁布的行政法规、部门规章、政府文件等规范性法律文件主导监管，由各地方政府颁布的规定、文件作为主力监管，由司法解释及其它规定作为补充监管的格局。我国油气管道代表性法律及立法历程如图 2所示。

图 2 国内油气管道代表性法律及立法历程

（2）油气管道法规特点

“安全+保护”的法律体系。主要分为通用性法律和专门法律两大类，其中通用性法律主要有《安全生产法》《特种设备安全法》《刑法》《消防法》等法律，专门法律目前仅《石油天然气管道保护法》一部，该法的颁布进一步明晰了管道保护责任，对影响和危害管道保护的行为进行了较为明确的规定，使管道保护有法可依，极大地推动了我国油气管道保护工作。但该法律自2010年颁布实施以来，受法律兼容性、相关配套、执法弹性等问题影响，实施效果未能达到预期，致使目前管道保护工作中仍有诸多问题有待解决。

除上述法律外，国务院颁发了《特种设备安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》《安全生产事故报告和调查处理条例》《建筑工程安全管理条例》等行政法规，其中部分条款对油气储运安全做了进一步的规定。安全监管部门和地方政府还制定了部门规章和地方条例，如应急管理部（原安全生产监督管理总局）颁发的《压力管道安全管理与监察规定》《安全生产事故应急预案管理办法》，浙江、天津、山东、贵州等省市颁布了《石油天然气管道保护条例》等。同时，为解决管道保护面临的新问题，国家能源主管部门等出台了《油气输送管道与铁路交汇工程技术及管理规定》《关于规范公路桥梁与石油天然气管道交叉工程管理的通知》《关于贯彻落实国务院安委会工作要求全面推行油气输送管道完整性管理的通知》等。

全生命周期的监管体系。管道的全生命周期包括了管道规划设计、公共听证、管道勘察设计、管材制造、管道施工、管道运行、管道检测、管道报废、应急响应、事故调查和废弃，如图 3所示。同时管道的全生命周期开展预评价、安全评价、环保评价、验收评价、适应性评价等。

图 3 我国油气管道全生命周期的监管体系

3  建议

我国管道立法起步较晚、时间较短，法规标准体系、监管体系与能力建设仍需加强。为了保障管道安全运行，维护国家能源安全和公共安全，借鉴发达国家的经验与教训，加强管道安全保护法治建设刻不容缓。

推进管道保护法律修订工作。管道保护法是管道运输领域第一部法律，为保障管道运行安全和能源安全发挥了重要作用。但十多年来一直未做修订，难以适应管道安全发展的新形势、新要求，需要总结十多年来的经验教训，对管道保护法进行修订，同时出台与之相配套的实施细则，并建立和完善相关标准。

完善管道安全保护监管体系。油气管道作为没有围墙的线性工程，监管难度大，监管部门需具有较强的协调、指导、监督和查处违法违规行为的功能。同时需要跨部门联动，明确各部门、地方政府的具体职责，达到高效管理的目的。

充分发挥企业安全主体责任。地区等级是输气管道壁厚、截断阀间距等关键安全设计的基本依据，因此，地区等级的升级会对管道运行的安全性与合规性带来影响。美国采取豁免制解决这一问题，即管道企业根据管道安全办公室（OPS）制定的输气管道地区等级升级要求，自行检查升级地区管道的基本安全条件并制定升级方案，报管道安全办公室批准。这种做法既体现了管道企业的安全生产主体责任，也保障了管道的基本安全条件，不失为一种可供借鉴的做法。

加强管道安全保护机制建设。实施管道事件的分级报告制度，建立管道失效数据库，为全面排查系统性风险、进行风险管控提供依据，并保障公众的知情权，使公众对管道的安全状况有正确的认识。

建立统一电话告知系统。为预防管道受到施工作业损伤提供信息沟通渠道。建立国家管道地图系统。为管道紧急响应、检测、增强安全性等基本决策提供支持工具。建立安全教育组织。加强信息沟通，改善政府、公众和管道企业伙伴关系，提升社会关注和参与度。

持续提升油气管道本质安全。油气管道的设计与建造除了承受功能载荷外，还应提升油气管道的韧性，在一定程度上抵御环境的、自然灾害的以及人类活动的影响。

推广应用油气管道智能化安全监控技术，提高管道泄漏监测的灵敏度和精度，安全预警系统的空间分辨率、探测精度、灵敏度、系统的探测范围，研究多源数据融合、联合监测技术，实现油气管道安全的实时、立体、动态显示、监测和预警。

作者简介：帅健，中国石油大学（北京）教授，博士生导师，安全科学与工程学科负责人。国家市场监管总局压力管道安全技术委员会委员，中国公共安全学会理事，中国力学学会MTS材料试验专业委员会副主任委员，中国特种设备检验协会危化品常压工作委员会副主任委员，甘肃省管道保护协会理事，北京市应急管理学会监事长。从事油气生产安全的教学与科研，主要研究方向油气储运结构安全、风险评估、事故应急。代表性著作《管线力学》《管道及储罐强度设计》《油气管道完整性管理》。