邢海斌

山西省晋城市能源局

2022年，晋城市全年煤层气产量预计达到51亿立方米，煤层气长输管道、管道联络线（含以城市燃气管道名义立项的大管径高压力煤层气输送管道）总长度近1000公里。近年来发生多起煤层气管道泄漏、爆炸事故以及第三方施工挖断管道等事故，暴露出管理体制机制存在的问题和漏洞，亟需加强顶层设计，进一步加强和完善煤层气管道安全生产管理。

一是厘清管道安全管理与安全监管职责界面。根据《山西省石油天然气管道建设和保护办法》及相关文件，能源局作为油气长输管道的行业管理部门，负责油气输送管道建设和保护工作。同时，按照“三管三必须”原则，能源局作为油气管道的行业管理部门，负责油气管道的安全管理。一些部门由此认为能源局也是油气输送管道的安全监管部门。实际上能源局所承担的管道保护和管道安全管理工作与管道安全监管工作相比，两者还是有比较大的区别。例如2022年《国家能源局关于进一步做好油气管道保护工作的意见》，将管道保护定义为：管道保护主要是通过设置一定的适宜保护距离，对保护距离范围内的人为活动作出禁止或限制，以达到保护管道的目的。据此可以理解为能源管理部门作为管道保护主管部门，主要负责对管道占压、第三方施工和相遇关系处理等外部安全隐患整治工作的指导、协调、监督和查处。而管道安全包括本质安全及公共安全，管道本质安全又分为管道本体安全及外围安全，涉及多个领域、多个部门。能源管理部门作为行业管理部门，只是依法承担其中一部分安全管理职能，并不能负责管道的全部安全管理。

《晋城市“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”实施细则》，将市能源局列为管道运输业负有安全管理职责的部门，要求在履行行业管理职责的同时，相应履行行业安全生产管理职责，将安全生产工作作为本行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，防范安全事故发生。将市应急管理局列为负有安全监管职责的部门，要求依照有关法律法规规定，履行相关行业领域的安全监管职责，强化监管执法，依法查处违法违规行为。根据实施细则规定，市能源局是负有安全生产管理责任的行业管理部门，并履行《石油天然气管道保护法》和《山西省石油天然气管道建设和保护办法》赋予的主管管道保护工作的职责，而不是负有安全监管职责的部门。根据《安全生产法》第七十条，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，能源局作为行业管理部门并无相关权力责令管道企业停产整顿，而此前曾出现过能源局被要求责令管道企业停产整顿的情况。

《山西省石油天然气管道建设和保护办法》将管道安全监管纳入危险化学品监管范畴，由应急管理部门负责进行安全综合监管。按照《特种设备安全法》规定，由质量监督部门（现为市场监督部门）负责对管道企业的管道生产和检验检测进行监督管理。由于缺少压力管道的检验检测设备及技术人员，一般由企业委托第三方进行检测，相关部门只是检查企业是否按照标准规范进行了检测，对检测质量是否合格无从判断。在晋城市安全生产三大战役行动中，市能源局聘请专业公司对某管道全面检查，发现存在管道错边、外防腐、焊缝质量等明显缺陷，而此前的多次安全检查均没有发现。

二是消除煤层气管道保护工作的真空地带。煤层气管道包括煤层气田内部的采气管线、集输管线，从集气站到长输管线的联络线以及长输管线。近年来多次发生因为第三方施工挖断采气管线、集气管线的情况。根据山西省应急管理厅、山西省地方煤矿安全监督管理局《关于做好煤层气抽采企业一级加压站以里安全监管工作的通知》，各市、县应急管理局（地方煤矿安全监督管理局）按照属地监管、分级负责的原则，负责本行政区域内依法取得采矿许可证的煤层气抽采企业一级加压站以里（含一级加压站）的安全监管工作。因此煤层气田内部的集气管线、采气管线由应急局负责安全管理和监管。《国家能源局关于进一步做好油气管道保护工作的意见》明确油气管道保护范围为：输送商品油气介质的长输管道首站（含）至末站（含）之间的管道主体及附属设施，即油气长输管道。长输管道站场与城镇燃气门站（油气田商品原油库、炼厂成品油库等）未毗邻建设而形成的连接管道，原则上依据长输管道规范设计建设的，纳入长输管道范畴。而集气站至首站的管道联络线不属于油气管道保护范围。

晋城市煤层气产业经过多年的发展，已经建设了较长距离的从一级加压站（集气站）到油气长输管线的煤层气管道联络线，大部分联络线按照长输管道的设计标准进行建设。由于长输管道需要按照程序由相关部门进行核准，为了减少程序，大部分煤层气管道联络线都按照集气管线立项建设。由于上述原因，造成煤层气管道联络线缺少相关部门进行安全监管，存在管理真空。

三是加强和改进煤层气管道安全监管工作。煤层气管道是管道保护法规范的对象，能源部门作为行业主管部门和主管管道保护工作的部门，责无旁贷要抓好管道安全管理和管道保护工作。针对煤层气管道安全监管存在的问题和不足，提出以下建议。

（1）制定煤层气输送管道安全监管管理办法。从晋城市煤层气管道建设和安全生产的实际出发，制定煤层气输送管道安全监管管理办法，明确相关部门安全管理和安全监管的职责，解决管理界面职责不清的问题，切实加强煤层气管道安全管理。

（2）明确煤层气管道保护范围。将煤层气长输管道及附属设施、管道联络线、煤层气集气管线、煤层气采气管线统一纳入管道保护范围，由能源主管部门负责。以城市燃气名义立项但按照长输管道建设的煤层气输送管道，建议由住房和城乡建设局加强管道保护工作，保障管道运行安全。

（3）建议油气输送管道安全管理、安全监管由同一个部门负责，国家在修订管道保护法时也应充分考虑安全监管界面的问题，将管道保护与管道安全监管统筹考虑。

作者简介：邢海斌，山西省晋城市能源局党组书记、局长。联系方式：0356-2061888，sea767266@126.com。