刘石磊

国家管网集团东部储运公司徐州输油处

摘要：分析了长输管道高后果区管理面临的问题，指出落实管道保护法关于“保护距离”的规定，是降低高后果区风险的关键所在，而相关法律规范及文件存在缺失和不足。通过相关案例分析总结了在法律法规不完善的情况下如何消减高后果区风险的一些具体做法。进一步指出现行做法虽然在一定程度上可以消减高后果区增量，但要从根本上管理好高后果区，需要对相关法律规范进行修订完善。

关键词：管道高后果区；管道保护法修订；长输管线；沟通机制；管道用地

当前城乡基础设施、公共建筑、房地产等建设项目与管道保护的冲突愈演愈烈。油气管道线路与人口、河流、铁路、公路线性工程分布呈相关性，社会和自然因素共同导致管道高后果区不断形成。高后果区的增多必然导致公共安全风险和生态环境风险增大。通过分析矛盾，探讨解决的有效途径，从源头上杜绝高后果区不断产生，将风险隐患消灭在萌芽状态。

1  高后果区管控面临的主要问题

（1）“管地之争”矛盾突出。“管地之争”“城进管退”矛盾逐步升级，是造成管道高后果区管控困境的根本原因。管道作为线性基础设施，确实存在影响周边土地整体利用和后续开发的问题。地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量，将管道周边的土地列入开发利用计划，管道通过路权与地方城乡建设严重冲突，管道高后果区不断形成，给双方都带来了不可忽视的安全风险。

（2）法律规范关于“保护距离”的规定不明确。《石油天然气管道保护法》第三十一条规定，管道与建筑物、构筑物应保持国家技术规范的强制性要求规定的保护距离，对于控制高后果区风险具有重要意义。但目前还没有哪部规范对此做出明确规定。

GB 50253―2014《输油管道工程设计规范》规定了与城镇居民点或重要公共建筑物的距离不应小于5米，仅是为了满足管道施工和巡检的需要，并不是“保护距离”的概念。

GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》规定管道两侧各200米范围内符合相应要素即为高后果区，是为了便于管理和控制风险，同样也不是“保护距离”的概念。

原国家安监总局等八部门《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕138号）提出要认真管好人员密集型高后果区存量，严格控制人员密集型高后果区增量，仍然没有解决“保护距离”的问题。

2  降低高后果区风险的主要做法

在国家法律、规范、指导性文件尚未进一步完善和调整的情况下，如何控制管道高后果区提级、增量，需要转变管理思路，从被动应对转为主动预防，关口前移，从加强政企合作、从规划上消减高后果区风险。

（1）创新开展政企循环管控机制。主动取得地方政府及相关部门的支持，在开展管道周边土地规划时，充分考虑到管道与周边环境的相互影响，从源头上控制高后果区的形成。对于可能形成高后果区的建设项目列为重点问题，建立“一问一清单”制度，及时向建设项目行政审批部门、建设单位、管道保护主管部门和应急管理部门提出建议。对于存在争议的建设项目，开展“专家深度问诊”，进行风险评估和论证，提请政府决策。

（2） 持之以恒开展协调工作。问题的解决往往是长期博弈的过程。由于地方政府和开发商都看重管道周边的土地价值，所以企业在协调时困难重重。例如在管道周边建设居民小区，由于《输油管道工程设计规范》规定管道选线与城镇居民点和重要公共建筑物距离不小于5米，导致地方在距离管道5米外规划新建大型商品房小区，不但给居民带来安全风险，也给企业带来第三方施工安全隐患。为了制止该项目，企业用近两年时间不断向县、市、省有关部门反映，最终该项目被叫停，经安全评估后对规划红线进行了重新调整。

3  思考和建议

政企循环管控机制虽然在一定程度上消减了高后果区增量，但如果真正从根本上管理好高后果区，需对相关法律规范进行修编。

（1）管道保护法自实施以来，已经13年没有进行修订。没有修订的原因并不是因为法律适应性强，而是恰恰相反。如管道保护法第十三条、第三十一条关于“保护距离”的规定因为过于原则，难以作为开展工作的依据，同时相关国家技术规范跟不上法律要求和形势发展，应尽快对管道保护法和技术规范进行修订，将保护距离的要求具体化。

（2）《输油管道工程设计规范》作为唯一能够参照的规定距离的国家强制性规范，其5米的距离规定经常被地方规划误解为管道保护距离，从而造成了大量的紧邻管道建设人口密集建筑物的情况，这个规定不单没有起到保护管道的作用，反而适得其反，建议进行完善。

（3）《油气输送管道完整性管理规范》规定管道两侧各200米范围内为高后果区，该规范的主要作用不是防范高后果区的产生，而是如何管控高后果区，属于“被动”规范，建议增加强制性要求，比如在管道两侧各200米范围内建设可能形成高后果区大型项目的要履行行政审批手续，否则不得开工建设。

（4）国家有关部门《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》缺少强制执行力。在实际工作中，该通知无法成为和建设方商榷保护距离的依据。建议国家尽快出台油气输送管道途经人员密集场所设定保护距离的要求，起码可以起应有指导作用。

作者简介：刘石磊，1987年生，大学本科，助理工程师，2008年毕业于南京师范大学法学专业，现任徐州输油处淮安作业区主任。联系方式：18552926615，58433914@qq.com。