姚森

国家管网集团东部储运公司沧州输油处

摘要：对于长输管道而言，管道核心保护区域是管道企业开展管道日常管理的重点，关系到管道巡护、地灾排查、第三方施工管理、高后果区管理等诸多方面的工作，而管道核心保护区域的土地权利问题是影响和制约管道企业工作开展的关键性环节。本文从管道保护带的土地权利性质、矛盾分析和解决办法三个方面开展分析，结合国内外现行法律法规和行业内的通用做法，尝试给出解决办法。

关键词：管道核心保护区域；土地权利；物权

管道保护核心区域一般指《石油天然气管道保护法》（以下简称管道保护法）第三十条所规定的管道线路中心线两侧各五米地域范围内的区域，或者根据政府部门划定的专门服务于地下管道的某些划定区域，比如管廊、管廊带等。

此类区域也可称之为管道保护带。为了保护管道安全运行，对第三方用地行为采取限制措施，如禁止种植深根植物、取土、修建建构筑物等。在实际工作中，如何明确这一特定区域相关方的土地权利，成了管道建设及运营维护的一个难点。

1  管道保护带内的土地权利性质

与国外不同，我国实行土地社会主义公有制，即土地并非私产，任何单位和个人拥有的只是使用权而并非所有权，所以其户主获得的土地权利来源于《土地管理法》（以下简称土地法），在此法中涉及三种用地模式：建设用地、农用地和未利用地。

（1）建设用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。此类用地即为我们在工作中经常提及的“城镇规划区”，此类情况在管道途经区域比例较小，但是近年来随着城市发展逐步向外扩展，以前规划的市郊甚至农村逐步变为市区规划区，导致此类用地逐步增加。

此类用地中，涉及到管道保护带内的土地性质往往都是由城乡规划决定，一旦出现权利冲突可以参考管道保护法第四章“管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理”，即“后建服从先建”原则，由政府部门和双方协商解决。

（2）农用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。由于长输管道往往敷设于城市到城市之间长达几百公里甚至几千公里的区间，决定了其所途经的土地大部分都是此类用地。

此类用地中，涉及到管道保护带内的土地权利形式多样，主要分为以下几种。

第一种，管道建设期间由管道企业或建设方进行了永久征地，其土地权利即为：经过政府土地主管部门审批，并根据政府公告价格对管道沿线土地进行征收，最终形成经过登记的土地使用证，管道企业即具有所征用土地的一切权利，包括耕种收益、用益物权、他物权等。

第二种，管道建设期间由管道企业或建设方进行了临时征地，其土地权利即为：经过政府土地主管部门审批，然后与乡镇或村委会签订临时用地补偿合同并支付相应补偿金，在合同约定期间内相关单位具有施工、占用的权利，过期作废。

第三种，管道投入运行后且临时征地也已过期的情况下，管道企业在管道保护法的有关规定下，要求对农户在管道保护带限制耕种等权利。

（3）未利用地。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。此类用地由国土资源管理部门负责审查、报批工作，在此不再赘述。

经过以上分析，由于长输管道（尤其是东部地区）绝大部分所处区域是农田，所以管道保护带内的土地可以定义为被限制了使用方式的“农用地”。

然而，在实际管理和运行中，经常出现农户出面阻止管道企业正常巡护线、开展维护维修、甚至要求迁移管道的情况出现，更有甚者认为土地法和管道保护法之间存在冲突，进而要求管道企业作出补偿要求。

2  问题分析

（1）土地法和管道保护法的关系。依据管道保护法第十四条： 管道建设使用土地，依照土地法等法律、行政法规的规定执行。依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。在实际工作中，国家有关部门审批的“管道建设使用土地”，往往只针对站场用地，并不包括管道敷设用地。

在土地法中，涉及管道建设有关条款第三十五条：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

对于以上两种法律是否存在冲突，笔者认为：管道保护法对管道保护带内土地权利的规定不明确，同时土地法也无相应条款适用，而土地法上述规定，其立法初衷为严格限制耕地转变为建设用地，进而影响国家粮食安全。但在实际工作中，长输管道这种特殊的工程形式，决定了其既符合构建筑物的属性需要审批后方可建设，同时又不会影响地上正常粮食作物的耕种，但需要对耕种的作物种类加以限制。

综上所述，管道保护法的规定对农户耕种的作物种类和行为进行了一定程度限制，而不是直接否定其种植行为，但需要指出的是，此类限制措施可能会对农户造成一定经济损失。

（2）建设期和运行期的矛盾。目前，管道企业在建设期往往采取的都是临时占地补偿，这种方式既符合了国家关于耕地保护的相关规定，同时又能起到节约工程总造价的目的。然而临时占地补偿往往只是包含1至2季作物耕种期，最多不超过2年。有时为了降低管道通过难度，管道建设单位在与村委会或村民谈判时，往往许诺管道建成后可以恢复土地原状和用途，不告知以后对土地使用会有限制性要求，出现了“临时补偿、长期占用”的问题，导致企地矛盾不断发生，为管道安全运行埋下隐患。

（3）民法典规定适用性的分析。从现实角度出发，管道在土地下方敷设通过，此种权利与土地上方的农作物耕种之间并无干涉，除非其种植行为或农作物本身会对地下管道造成负面影响，如深根植物可能破坏管道防腐层、种植山药需要深耕可能损害管道等。因此土地法在此并不适用，更加适用的应该是民法典中土地他项权的 “地役权”，即指按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益的权利。

从定义上来说，虽然长输管道并非“不动产”，但笔者认为长输管道在埋设后存在一个由动产变为不动产的过程，即原本的管道由一种市场流通的“管材”变为“地下固定设施”的过程，由此理解为地役权更加合适，即管道企业利用农户的土地敷设管道，用来提高企业效益，但如果此类行为对农户产生了经济损失，理应给予一定补偿。

3  解决办法

（1）征地。从当前我国的土地管理模式上看，征地似乎可以解决一切问题。但由于征地的流程较为复杂，需要在履行相关报批手续后由政府主导开展，而且长输管道往往途经不同省市县，各地处理模式不一致，补偿标准也不一样，这就造成了补偿标准五花八门。对于管道企业来说增加的征地成本并没有形成收益，而且管道企业也不可能做到对管道沿线的土地进行管理，最终还是默认由农户进行种植。因此，这种处理办法只能造成资金的浪费，同时征地也属于挤压“耕地红线”的行为，并不可取。

其实，双方核心诉求并不冲突。管道保护带内地下管道权益保护，这与农户土地耕种权利并不冲突，这两种权利本质上可以共存，唯一需要的是加以明确和限制，同时对权益受损方加以补偿，而征地这种行为显然是对土地使用权的剥夺。

（2）管道通过权。2001年国土资源部曾下发“关于西气东输管道工程用地有关问题的复函”（国土资函〔2001〕327号），其中规定了建设单位享有“管道地下通过权”。囿于当时环境，该文件没有得到执行，现已废止。

（3）地役权。地役权与土地承包经营权并不冲突，地役权的设立只需要书面形式订立地役权合同，并向登记机关进行登记即可，但地役权合同需要对受到影响的农户主进行补偿，其补偿金额应根据受影响的土地面积和收益进行综合计算。

民法典第374条规定：“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”因此，一旦采取地役权这种方式处理管道保护区域土地权利时，地役权需要在国土部门进行登记，方可保障自身权力。

4  结语

目前，关于管道核心保护区土地权利问题，地方政府、管道企业仍处于探索之中。从维护管道企业利益、保障管道敷设区域群众生命财产安全的角度出发，合理解决此项问题刻不容缓。地役权、管道通过权甚至征地其核心观点都是从法理上杜绝破坏管道的行为出现，并将其以经济、合理、合法的模式确定下来，所以无论何种措施和做法，只要有利于管道保护工作，都可以进行尝试。

作者简介：姚森，1987年生，本科，高级工程师，毕业于辽宁石油化工大学，沧州输油处管道保卫科副科长，主要从事长输管道的管道管理、站场管理、现场施工等技术与管理工作。联系方式：18552925525，yaosen13@163.com。