潘涛 辛鑫

陕西省能源局

陕西省作为集勘探、开发、输送、利用为一体的油气产业大省和能源保供基地，目前油气管道总里程超过1万公里，其中，原油管道占比19%，成品油管道占比13%，天然气管道占比68%。中央企业所属管道占比35％，地方企业所属管道占比65％。油气长输管道主要分布在延安市、榆林市、西安市、咸阳市，占总里程的73％。

从油气长输管道保护有关部门职能分工来看，陕西省11个地市107个县（市、区）均指定了管道保护主管部门，建成了省、市、县三级管道保护体制。各级有关部门充分发挥指导、监督和协调作用，基本形成各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。    

从油气长输管道保护工作成效来看，近年来陕西省能源局聚焦油气管道保护和安全运行，统筹综合协调、突出专项整治、巩固保护成效、强化管控联动、健全规章制度，督促各地市、各有关部门和企业坚守底线思维，深入隐患治理、狠抓责任落实，截至2022年底已实现管道外部隐患清零，根除了历史遗留隐患，切实化解了管道风险问题。基本建立高风险区域政企联动管控机制，管道保护和安全运行制度化、规范化水平明显提升。

1  主要经验及做法

（1）积极构建管道保护制度体系。各市均组织成立了油气长输管道和电力设施安全生产委员会，每季度召开安全生产专题会议，定期研判形势、部署工作，做到任务目标、责任单位、工作要求“三个明确”。各市建立本地区油气长输管道安全保护联动会商机制，定期召开联席工作会议，实现安全信息及时共享和突发事件快速响应，协调解决油气长输管道保护跨地区、跨部门、跨行业的重点难点问题。榆林市按照“横向到边”连接能源、资源规划、应急、生态环保等部门，“纵向到底”建立能源企业安全风险、事故隐患、人员定位等立体化监管架构，逐步建设市、县、能源企业三级联网的管理信息平台，助力健全协调统筹、信息共享的工作机制，提高管道保护工作效能。

（2）强化督导检查倒逼责任落实。各市定期组织专家联合公安、应急管理、自然资源等部门深入管道沿线进行全面细致地检查，督导管道企业落实巡护任务，查验管道隐患排查及治理情况，及时掌握管道运行状态。特殊敏感时期和重大节假日前组织安全大检查，重点对人口密集区、地灾隐患等高风险段、分输站、阀室等部位进行排查，协调指导企业安全风险管控工作，督促企业加大巡护人力，加密巡护频次，确保管道运行安全，对于责任不落实、失职失责的行为，依法严肃查处，倒逼各项安全措施落实落地。

（3）攻坚克难落实各类专项行动。各级管道保护部门将油气长输管道占压专项排查清理和安全生产专项整治三年行动等工作结合起来，统一部署、协调推进、一体落实。特别是在占压专项排查清理工作中，敢于担当，勇于作为，成立油气长输管道占压隐患清理工作专班，负责占压隐患清理的综合协调、沟通联络、信息调度、动态检查和过程监督，经过长期坚持、集智攻坚，彻底根除了省内油气长输管道重大历史遗留隐患。如铜川市新区靖西一、二线1.5公里占压隐患，西安市长安区晨羽养殖场占压隐患等。省能源局在隐患整改结束后及时组织隐患治理典型经验交流并实地观摩，充分发挥典型示范作用，进一步提升思想认识，提高隐患排查治理工作水平。

（4）注重协调联动凝聚工作合力。定期开展综合实战应急联动演练，如，汉中市发改委联合陕西省天然气股份有限公司，开展了天然气长输管道泄漏事故综合应急演练。依据汉中市油气长输管道事故应急预案，联合发改、宣传、公安、卫健、应急、消防救援、气象、自然资源、生态环境、电力、天然气管道运营企业等部门单位，重点检验了市县联动、政企协同、逐级指挥、末端落实的应急响应工作机制。

2  存在问题及原因分析

（1）管道保护体制机制尚不健全。一是协同机制有待完善。管道保护工作涉及多个领域、多个部门，是一项系统工程，实施过程中需跨部门综合协调，存在多头管理、重复检查及协调不到位等现象。二是缺乏相应执法权。部分地区管道保护部门既无人员、编制和经费，又无专业执法队伍，缺乏有力的组织资金保障和技术支撑，对影响管道安全运行的非法违法行为基本以协调为主，查处打击力度不够。三是人员编制不足，综合素养待提升。各级管道保护主管部门专职人员少、一人多岗，一职多能，部分地区相关人员对属地监管职责认识不足、责任意识相对淡薄，同时对于相关专业理论知识掌握不足，专业知识较为欠缺。

（2）企业主体责任落实需持续加强。一是第三方施工管控不到位。管道沿线第三方交叉施工频繁，对于小型施工，企业难以获得及时准确的施工信息，且部分施工队伍责任心不强、管道保护意识较差，隐瞒施工或未严格按照方案施工、监督人员未到位情况下违章作业时有发生，现场管理存在较大的安全隐患。二是双重预防机制落实不到位。部分企业风险辨识不准确、不全面，隐患自查不深入，风险管控及隐患排查动态管理落实不到位。其原因在于部分企业安全生产责任制度培训工作针对性不强，缺乏系统性、有效性，班组人员对双重预防体系认识不到位，对现有标准规范理解不透彻，部分企业虽然完成体系建立工作，但由于技术或成本等问题无法实现体系的动态管理和顺利运行。

（3）地方规划与管道建设衔接不足。一是规划之间衔接不足。由于地方规划在编制过程中与管道规划衔接不够，土地受限或前瞻不足未留足双方安全发展的空间，导致短时间内管道周边地区等级升高，轨道交通等第三方线性工程与油气管道交叉，增大了管道的安全运行风险和公共安全风险。二是地方规划缺乏完备的管道建设数据。政府相关部门之间管道建设数据不能及时共享，加之个别企业未及时报备管道竣工测量图等资料，政府制定规划或审批其他建设项目缺乏完备的管道数据，从源头上形成管道交叉、重叠和施工钻漏等隐患。

（4）规范性文件有待完善细化。管道保护法缺乏相应实施细则和相关技术规范的支撑，可操作性不强。如第三十五条规定部分第三方施工作业，施工单位应向县级管道保护主管部门提出申请，但具体实施流程缺乏政策性文件指导；第三十条提到的深根植物，并无准确分类标准，建筑物、构筑物中的一般线性墙体、没有棚顶的家畜圈舍及简易大棚是否形成占压，难以界定；第三十一条规定在管道线路中心线两侧修建人员密集建筑物和易燃易爆品的生产经营储存场所，其距离应当符合国家技术规范的强制性要求，但相应技术规范并未明确，上述规定也难以执行，增加了公共安全风险。

（5）相关法律条款之间存在冲突。如管道保护法规定，管道线路中心线两侧各五米范围内禁止种植深根植物，禁止修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈等，这与民法典“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的规定不一致，导致管道企业与土地权利人各执一词，难以协调。

（6）管道保护法律意识有待提升。个别地方政府及管道企业宣传管道保护法的工作力度不够，部分管道保护部门、公众对油气长输管道安全运行及其对国民经济和社会发展的重要性认识不足，管道保护自觉性不高，一些地方交叉施工、第三方破坏等行为时有发生。管道周边群众不了解管道保护法相关规定，对占压油气长输管道的严重性认识不够，缺乏安全意识，在管道中心线两侧五米范围内修建温室大棚等建（构）筑物，影响管道企业巡护、检测和维抢修作业，存在一定的安全风险。

3  对策与建议

（1）进一步健全管道保护体制机制。各级管道保护主管部门应加强与公安、应急、市场监管及相关企业沟通，形成企地共管、定期会商和联防联控等工作机制；积极协调推进执法队伍建设，赋予管道保护主管部门相关职能和执法权并提供人力、资金保障。建议在省级层面设立一支油气长输管道保护执法队伍，也可以与企业共建，配齐人员与装备，在全省范围内从事管道保护执法活动；依法加强管道保护机构设置和人员配备，围绕占压隐患排查清理、第三方施工管控和相遇关系处理等重点任务，充分发挥指导、监督和协调作用，保障管道安全稳定运行。

（2）督促管道企业落实主体责任。督促企业采用人防、物防、技防措施，加强管道巡护管理，按规定及时处理危害管道安全的行为；加强第三方施工管理，畅通信息收集渠道，优化施工全过程管控模式，确保施工期间管道零伤害；加强管道沿线桩牌设置维护，确保位置准确、间距达标、字迹清晰，起到标识警示作用。督促企业全面落实双重预防机制，加强针对性培训考核，提升班组人员风险识别和隐患排查整治工作能力。必要时聘请第三方机构参与检查，借助行业专家力量，增强检查专业化水平。

（3）加强沟通确保规划有效衔接。加强与规划部门衔接，对于管道中心线两侧法律法规限制建设的项目应从严把关。管道主管部门对新建管道不满足选线条件的，严格审查管道企业的防护方案，防止新的隐患形成。督促管道企业及时将竣工测量图报管道所在地县级以上地方人民政府管道主管部门备案，对于施工过程较大以上变更，按照要求办理规划竣工核实手续。统筹建立管道坐标数据库并与规划部门共享，纳入国土空间总体规划“一张图”信息管理系统，将油气长输管道建设规划纳入当地国土空间规划，与城市地下管网、地下轨道交通等各类地下空间和设施统一考虑、整体布局。

（4）推动管道保护相关制度建设。细化法律的原则性规定，将政府部门和管道企业的成功实践予以固化，形成规范性政策文件，以解决长期困扰地方政府、土地权利人和企业的难题，推进管道保护工作规范化、制度化建设。参照各地政府征地补偿做法，根据影响土地使用的程度定期调整补偿标准；细化第三方施工分级分类、各方职责、审批程序等，切实加强第三方施工安全管理；结合实际对关于塑料大棚、深根植物等规定进一步分类完善；针对管道与其他建（构）筑物的保护距离要求，应结合油气管道潜在影响半径及辐射影响进行明确，在做好管道保护的同时保障地方经济发展；探索成立社会团体，在管道保护法律法规、标准规范、现场实践等方面总结成熟经验，推动油气长输管道保护管理和技术水平进步。

（5）加强学习宣传强化正面激励。组织开展油气管道保护业务内外培训交流，解读政策文件和交流经验做法，提高管道保护人员的知识储备和综合素养；政企联合开展形式多样的管道安全保护宣传，组织电视台、电台、报刊等各主流媒体开设专栏、形成系列报道；充分利用门户网站、微信公众号、微博、宣传展板进行集中宣传；指导各市（区）和有关重点企业组织开展管道保护宣传进企业、进农村、进社区活动，普及管道保护知识，形成全社会共同关心、共同参与、共同管控的管道保护良好氛围。积极创造有利条件，支持和帮助管道企业交流学习业内好的经验做法，提升管道保护水平；适时推荐若干管道保护主体责任落实较好的企业作为示范单位，在全省推广其经验做法和创新举措，有效调动企业职工的积极性，推动管道企业安全健康发展。

油气管道安全保护工作不仅关系到国家能源安全，更涉及公共安全、环境保护和社会稳定。根据国家能源发展规划，未来我国油气管道仍将处于高速发展阶段，管道安全保护的重要性将愈发突出，陕西省能源局将继续履行好自身职责，与管道企业和相关部门密切配合，共同保障油气管道长期安全平稳运行。

通讯作者简介：辛鑫，1993年生，本科，毕业于西安石油大学，长期研究管道占压隐患防范、新型政企关系、第三方施工破坏等管道保护重点难点问题。联系方式：18161902436，291510414@qq.com。