浙江省油气管道第三方施工作业行政许可制度实践

黄强 陈强

国家管网集团东部储运宁波输油分公司

石油天然气管道作为国家能源输送体系的核心基础设施，其安全稳定运行直接关系国家能源安全与公共安全。国务院能源主管部门依据《石油天然气管道保护法》第三十五条等规定，将管道周边高风险施工作业纳入了行政许可管理。浙江省管道保护主管部门通过建立预评价、整治、后评价（以下简称 “预—整—后”）全流程管控机制，将预评价前置为审批条件，确保行政许可制度落地见效，提升了管道安全治理效能。

1  制度逻辑：为何需要 “预—整—后”全流程管控？

第三方施工是油气管道安全的主要外部风险源之一，野蛮施工、信息不对称、责任边界模糊等问题，易导致管道破损、泄漏甚至发生爆炸事故。传统监管多聚焦事后处置，难以从源头防范风险；而行政许可制度若缺乏全流程支撑，易陷入审批即终点的形式化困境。
“预—整—后” 全流程管控的核心逻辑，在于构建 “源头预判—过程控险—事后优化” 的闭环管理体系：通过预评价解决风险在哪、等级如何的问题，为审批提供科学依据；通过整治解决风险怎么防、责任谁来担的问题，确保安全措施落地；通过后评价解决管控效果如何、制度怎么改的问题，推动监管制度持续迭代。三者环环相扣，既强化行政许可的刚性约束，又提升安全监管的精准性与高效性，最终实现安全与效率的平衡。

2  实践路径：“预—整—后” 全流程管控如何落地？

（1）预评价：行政许可前置核心，筑牢风险分级管控基础。

预评价是管道第三方施工行政许可受理的第一道防线，承担风险识别与分级管控的基础作用，其核心价值在于通过专业评估实现精准画像、分类施策。
预评价的实施逻辑。由专业预评价单位对第三方施工开展系统性评估，核心评估要素包括三大类。

作业属性：明确施工类型（如挖掘、爆破、穿越等）、作业规模与工期，判断作业对管道的直接干扰程度。空间关系：精准测算施工区域与管道的距离，结合管道埋深、管径等参数，评估外力影响的传导风险。环境条件：分析施工区域地质结构（如松软土、岩石层）、水文状况及周边敏感设施，排查间接安全隐患。

基于评估结果建立科学风险分级标准，将第三方施工作业划分为低风险、中风险、高风险三类，为后续审批与管控提供依据。

预评价的实践价值。浙江省油气管道保护主管部门率先将预评价作为第三方施工审批前置条件，形成多重效益。

优化行政效率：对无重大安全隐患的低风险作业简化审批流程，既减少行政资源浪费，又降低市场主体制度性交易成本，实现安全监管与效率提升的双赢。强化基层协同：分公司、作业区等基层管道管理单位凭借贴近现场、熟悉环境的优势，协助核实施工信息、排查隐蔽风险，提升预评价的精准性与全面性。降低事故风险：自该机制在浙江落地后，第三方施工损坏管道的事件大幅下降，未发生野蛮施工导致的管道损毁，从源头遏制了安全事故。

（2）整治：聚焦高风险精准管控，构建责任闭环体系。

整治环节是针对预评价识别的中高风险作业实施的 “靶向管控”，核心是通过明确责任、细化措施、全程跟踪，阻断风险传导路径。

整治环节的核心举措。厘清三方责任边界，形成闭环管理。

油气管道企业：承担日常监护责任，需指派专人现场值守，实时指导监督，及时预警异常情况。第三方施工单位：履行现场作业主体责任，需根据预评价结论制定专项防护方案，明确物理隔离（如设置防护栏、警示标识）、设备操作规范（如限制挖掘机械作业力度）、实时监测频次（如每2小时记录管道周边沉降数据）等要求，并同步落实应急演练与物资储备（如配备泄漏封堵工具、应急通讯设备）。浙江省油气管道保护主管部门：负责监督指导责任，建立 “方案预审—现场督查—问题整改” 全流程跟踪机制，发现防护方案不达标、措施执行不到位的情况，责令整改，直至符合安全标准。

强化措施落地监督。浙江省油气管道保护主管部门通过 “动态巡查+技术赋能” 确保整治效果：一方面定期赴现场核查防护措施执行情况，另一方面利用视频监控、物联网传感器等技术，远程实时监控施工动态，避免纸上整改、形式整改。

（3）后评价：闭环管理优化引擎，推动制度迭代。

后评价是全流程管控的收尾与起点，既是对本次施工管控效果的检验，也是下一轮制度优化的依据，核心目标是让监管更适配实际需求。

后评价的评估维度。施工完成后，从三个核心指标开展全面复盘。

风险预判准确率：验证预评价识别的风险点与实际发生的风险是否一致，判断预评价指标是否遗漏关键因素（如是否未考虑汛期对施工的影响）。措施执行到位率：核查整治环节要求的防护措施是否 100% 落地，分析未执行或执行不到位的原因（如企业成本压力、监管频次不足）。安全效果达标率：评估施工后管道是否保持完好、周边环境是否未受影响，判断管控措施的实际效果。

后评价的价值转化。建立 “评价结果—制度优化” 联动机制，将后评价结论转化为具体改进措施。

若某类作业的风险预判准确率偏低，调整预评价指标权重（如增加施工季节作为评估要素）。若措施执行到位率不足，优化整治流程（如增加监管部门现场抽查频次）。若安全效果达标率良好，将该类作业的管控经验固化为行业标准。

通过这种 “实践—评估—优化” 的良性循环，持续提升行政许可管理的科学性，避免制度与实际脱节。

3  安全价值：全流程管控为油气管道安全带来什么？

“预—整—后” 全流程管控机制的落地，不仅是行政许可制度的具象化延伸，更从三个维度为油气管道安全提供坚实保障。
安全维度：从源头到末端全链条防范风险，大幅降低第三方施工导致的管道事故，守护国家能源生命线安全；效率维度：通过风险分级实现差异化管控，低风险作业简化审批、高风险作业精准管控，既避免监管 “一刀切”，又降低企业制度性交易成本；治理维度：清晰界定油气管道企业、第三方施工单位、浙江省油气管道保护主管部门的责任边界，解决谁都管、谁都不管的困境，同时通过后评价推动监管制度持续优化，提升管道安全治理的现代化水平。

4  总结：全流程管控是管道安全的保障

“预—整—后”全流程管控机制，是落实《石油天然气管道保护法》、保障行政许可制度见效的关键支撑。其本质是通过系统化思维、闭环化管理、精准化施策，将油气管道第三方施工安全风险管在事前、控在事中、改在事后。从浙江省油气管道保护主管部门的实践来看，这一机制不仅能有效防范安全事故，更能实现安全监管与行政效率的双赢。未来，随着物联网、大数据等技术的融入，全流程管控将进一步向智能化预判、数字化监管升级，为服务国家能源战略、保障能源安全提供更加强劲的制度动力。

作者简介：黄强，现任宁波分公司管道保卫部部长。长期从事油气管道保护工作，配合浙江省管道保护主管部门处置多起第三方违法施工活动，对第三方施工作业进行科学归类，探索建立有效管控措施，有效遏制了第三方施工作业损坏管道事件的发生，保障了管道安全运行。

陈强，宁波分公司维抢修队书记兼副队长，长期从事油气管道保护和管道维抢修工作，曾协助浙江省管道保护主管部门处置油气管道应急维抢修，保障油气管道安全。