姜乃良

国家管网集团山东公司

近年来，随着城乡建设的快速发展，油气管道周边的第三方施工作业数量激增，成为威胁管道安全的主要风险源。有业内人士指出，截至2024年，埋地管线因第三方施工损坏造成事故事件的比例超过70%[1]。因此，贯彻落实《石油天然气管道保护法》和《山东省石油天然气管道保护条例》，配合政府管道保护主管部门建立科学的风险分类和监管机制，对管控第三方施工损坏风险具有重要意义。

1  准确理解和把握第三十五条规定

为了有效防范第三方施工作业对管道的损坏，各级政府管道保护主管部门根据《石油天然气管道保护法》第三十五条等规定，将管道周边可能影响管道安全的各类施工作业纳入行政许可事项管理。但施工作业类型复杂，在相关规定实施的过程中，也出现一些需要思考的问题。如不同施工作业对管道产生的风险大小不同，是否应根据风险进行分类管理；根据法律规定，管道企业和施工单位应当就施工作业方案协商一致，并签订安全防护协议，是否意味着可以绕过政府主管部门的行政许可手续而“快速通过”；在双方协商不成的情况下，如何科学公正组织安全评审；不少第三方施工作业发生在乡村，乡镇安监机构是否可以作为管理方参与监管等等，需要深入研究并进一步作出明确规定。

2  科学确定第三方施工作业风险

第三方施工可按照距离管道远近，分为近距离、中距离、远距离施工（0至5米、5米至50米、50米以上）；按照施工类型，可分为大型第三方施工和小型第三方施工；按照施工方式，可分为竖向机械作业类（如挖掘机、打桩机、钻探机作业等）、横向机械作业类（如顶管、定向钻等）、人工作业类（如人工开挖探坑、人工清理沟渠、树木移植等）；按照管道运行年限，可分为一般管道（投产运行20年以内）、老旧管道（投产运行超过20年以上）、停运封存管道；按照周边环境，可分为人员密集区域、环境敏感区域、地质灾害风险区域等。

为了管控好第三方施工的风险，应按照风险综合值大小进行科学分级，采取相应的管控措施。分级应综合考虑与管道距离、施工类型、施工方式、管道运行情况、周边环境、施工单位资质等因素，通过设置权重和分值，进行综合评估。影响因素可参考表 1设置。

表 1 影响因素权重分配及分值设置

影响系数则是考虑到施工期是否处于节假日或重大节日期间，是否存在恶劣天气等情况，风险阈值可参考表 2设置。

表 2 风险阈值设置

根据前述影响因素，可参考设定以下风险计算公式：

式中：P为总体风险值；Wi 为第 i个影响因素的权重；Ti 为第 i个影响因素的评估值；n为风险因素的总个数；k为影响系数。

当P≥5时，可判定为高风险施工作业，当P＜5时，可判定为低风险施工作业。

如某第三方施工项目需要在管道一侧3米处进行探坑机械挖掘作业，管道已运行15年，周边为大型居民小区，施工单位具备施工资质但第一次临近管道施工，施工日期为正常工作日，计算 P =1×（9×0.2+6×0.2+6×0.2+5×0.2+10×0.1+8×0.1）=7，故可判定为高风险施工作业。

参考上述示例，通过梳理出主要影响因素，纳入到公式中，可以提供出相对科学的风险值，从而为施工作业不同等级开展相应的管控，提升工作效率和风险管控力度。

3  分级分类实施第三方施工行政许可

根据第三方施工作业风险等级，可以分类实行行政许可管理。低风险第三方施工，施工工艺相对简单，施工周期短，对管道安全影响小，在管道企业的监护下具备快速完工的条件，适宜采取“快速通过”方式，按照双方协商一致的作业方案进行施工，不再办理行政许可手续，以提升行政部门办事效率。目前部分省份已经明确规定或设置了“白名单”，如《江苏省石油天然气管道保护范围内特定施工作业管理办法（暂行）》规定：“村路（6米及以下）、有线电视等村村通工程、小型沟渠清淤、修建季节性大棚、修建围墙（非圈占）、机械耕种及局部农田土地平整等小型施工作业，无需向县级管道保护主管部门提出申请，但管道权属单位应当主动提供管道保护方案，保障小型施工作业快速完工。管道权属单位应当对小型施工作业实施清单化管理，定期告知县级管道保护主管部门”。重庆市《可能影响石油天然气管道保护的第三方施工作业方案审批工作指引（试行）》也明确了小型施工作业“无需向区县管道保护主管部门提出申请”。

高风险第三方施工，无论管道企业和施工单位是否就作业方案协商一致，都应向政府主管部门申请方案评审、履行行政许可手续。如山东省石油天然气管道保护审批制度要求“从事可能影响油气管道保护的施工作业，依法需要经过审批的，管道企业、施工单位应当向管道保护审批部门提出申请...管道保护行政审批部门对申请人提出的管道保护审批申请，应当根据情况分别作出处理”，江苏省管理办法规定除小型施工作业外，“施工单位与管道权属单位自行协商并提交安全防护协议的，县级管道保护主管部门应当作出准予特定施工作业行政许可。未自行协商的，县级管道保护主管部门应当组织施工单位与管道权属单位协商签订安全防护协议。”

如若管道企业和施工单位出现双方协商不成，政府主管部门组织安全评审，则能体现公平公正、提升行政部门办事效率。如山东省石油天然气管道保护审批制度要求“协商不成的，管道所在地县级管道保护主管部门应当组织管道保护方面的专家分别对施工单位、管道企业的管道保护措施、施工作业方案进行安全评审。专家出具安全评审意见并签名。”江苏省管理办法规定“协商不成的，县级管道保护主管部门应当组织管道保护和特定施工作业方面的专家对相关单位资质、施工作业方案、事故应急预案等进行评审。评审专家应当具有相关专业高级技术职称，总数不应少于三人。评审结束时，应当出具专家评审意见，有三分之二及以上评审专家同意的，县级管道保护主管部门应当作出准予特定施工作业行政许可。”

4  发挥乡镇作用助力管道保护工作

管道保护的重点在基层，难点也在基层。目前，乡镇层级已普遍设立安监办或应急办，依靠乡镇做好量大面广的群众工作，有助于改善管道企业的外部环境。《山东省石油天然气管道保护条例》规定，“乡镇人民政府、街道办事处依照有关法律、法规的规定，协助做好管辖区域内管道保护的相关工作”。建议管道企业加强与乡镇政府的合作，针对第三方施工作业，可以依靠乡镇在信息收集、初步核查和开展群众思想政治工作等方面的作用和优势，提前开展信息甄别、风险预判和现场预控，及时介入现场管理，杜绝偷干、蛮干和违章事件的发生，确保管道安全和一方平安。

5  结语

油气管道第三方施工行政许可制度的有效实施，重点在于构建“政企协同、源头管控”的风险管控机制，通过科学开展风险分级分类，可为地方行政许可管理提供更为准确的参考依据，许可审批和监管安全、专业、高效。目前，风险分级分类和安全评审过程中，仍然存在一定的人员主观判断和决策。未来，管道企业应更好发挥主体责任，结合专业管理和事件案例制定更为细化的风险分级参考指南，压缩自由裁量的空间；不断完善行业专家库，为评审工作提供技术支持；持续增强与政府部门的合作，针对第三方施工及时向地方政府管道保护主管部门进行报告和办理相关手续。

参考文献：

[1]胡瑞颖.管线外部风险预防新技术研发应用案例[J].管道安全保护， 2025(1)： 75-76.

作者简介：姜乃良，1990年生，工程师，就职于国家管网山东公司管道部，从事管道保护管理工作。联系方式：18596350562，fatejnl@126.com。