许砚新 杨建 陈向新

中国石油天然气管道工程有限公司

摘要：从国内油气管道建设历程谈起，论述了管道保护法实施15年来取得的成效。结合近些年管道建设的实际情况，分析管道周边群众因权益受损、补偿机制缺陷造成的企地矛盾，管道与建（构）筑物保护距离管控标准不统一，工程相交相遇关系处理等难点问题。从工程设计角度对管道保护法相关规定的落实提出建议，以充分发挥管道保护法对管道规划建设的重要保障作用。

关键词：规划建设；保护距离；管道占压；补偿机制；工程相遇

我国的石油管道建设起始于上世纪50年代。随着大庆油田的开发，为满足油田原油外输的需求，上世纪70年代初我国启动了第一轮大规模的管道建设。改革开放以来，特别是跨入新世纪后，国民经济不断增长对能源强大的需求，推动了世纪工程“西气东输”管道的建设。由此，我国油气管道进入了迅猛地发展阶段。截至“十四五”末期，我国长输油气管道运营里程已突破20万公里。在这一进程中，《石油天然气管道保护法》（简称管道保护法）对管道建设和安全运行发挥了不可替代的法治保障作用。

1  管道保护法的重要作用

一是填补了我国油气管道领域的法律空白。石油天然气管道作为国家重要的基础设施，对保障石油、天然气能源的安全和稳定供应起到了至关重要的作用。随着管道运营里程和服役年限延长，工程建设质量、地质灾害和第三方施工挖掘损坏等影响管道安全运行的风险呈现增长态势。管道泄漏甚至爆炸事故时有发生，不仅给管道运营企业带来一定的经济损失，也给管道周边环境和居民安全带来了不良影响。大量事实说明，管道作为没有围墙的线性工程，其安全性不仅涉及石油天然气输送安全，更关乎到国家能源安全和公共安全，不仅是管道企业的责任，也需要政府加强领导，公众主动参与。《石油天然气管道保护法》填补了我国油气管道保护领域的法律空白，它明确了属地政府、运营企业和社会公众的责任和义务，为石油天然气管道的规划、建设、运行、维护提供了法律依据，违法者要受到法律的严厉制裁。

二是促进了管道建设和运行安全水平的提升。 在管道规划建设阶段，管道保护法第十二条、第十三条提出，应充分考虑管道保护的要求，选线方案应经管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门审核，并纳入当地城乡规划。管道应当避开地震活动断层和容易发生洪灾、地质灾害的区域，与建筑物、构筑物、铁路、公路、航道、港口、市政设施、军事设施、电缆、光缆等设施应满足保护距离的要求。

在管道运营阶段，管道保护法第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条提出，管道企业应当建立、健全管道巡护制度，配备专门人员对管道线路进行日常巡护。配备管道保护所必需的人员和技术装备，研究开发和使用先进适用的管道保护技术，保证管道保护所必需的经费投入。定期对管道进行检测、维修，确保其处于良好状态。对管道安全风险较大的区段和场所应进行重点监测，采取措施防止事故的发生。当管道存在外部安全隐患、管道企业自身排除确有困难时，应向管道保护主管部门报告，该部门应当及时协调排除或报请政府及时排除安全隐患。

法律的上述规定，给管道规划建设单位、运营单位和地方政府部门都提出了明确要求，从而构成了一个比较完整的责任链条和管控机制，通过各方相互配合参与，保障了管道的安全运行。

三是建立了管道保护政府组织领导协调机制。管道保护法第四条规定，国务院能源部门主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。国务院其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。

管道保护法第五条规定，省、区、市政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作，协调处理管道保护的重大问题，指导、监督有关单位履行管道保护义务，依法查处危害管道安全的违法行为。

管道保护法第六条和第七条规定，县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域管道保护工作的领导，督促、检查有关部门依法履行管道保护职责，组织排除管道的重大外部安全隐患。管道企业建立、健全本企业有关管道保护的规章制度和操作规程并组织实施，宣传管道安全与保护知识，履行管道保护义务，接受人民政府及其有关部门依法实施的监督，保障管道安全运行。通过建立跨部门、跨区域的联合监管机制，设立管道保护主管部门，推动了地方政府与管道企业的协作，减少了因城乡规划冲突导致的管道安全隐患，强化了执法力度。

2  管道保护法需改进的环节

一是补偿问题。近些年，油气管道从业者有一个很深的体会，那就是管道建设越来越难了。主要体现在管道选址难、征地协调难、运行管理难。究其原因，主要是缺乏合理的补偿机制。油气管道作为重要的能源基础设施，在宏观层面对国民经济的发展至关重要，但从微观角度，并未对沿线农户带来直接的经济收益，反而经常因管道埋设后的地貌恢复、土地复垦等施工质量问题，给沿线群众造成了一定的经济损失；部分地区受埋地管道制约，还影响到当地的城镇开发建设。管道保护法第十四条规定，依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时的土地用途给予补偿。由于这一规定缺乏具体实施细则，当管道建设影响到当地土地使用时，经常引发管道企业与沿线政府和民众之间的矛盾，导致管道建设阻力和管理难度逐年增加。

二是保护距离问题。我国的油气资源主要分布在中西部地区和北方地区，能源的进口国也主要与西北和东北地区接壤，而油气能源的消费市场则以东部沿海地区为主，因此我国的干线油气管道多为东西走向和南北走向。受地形和气候等因素影响，北方地区地域辽阔但人口稀少，东南沿海地区平地较少但人口稠密。管道保护法第十三条规定，管道建设选线与建（构）筑物应保持国家技术规范要求的保护距离。这一规定对于北方地区相对容易执行，而对于东南沿海地区，可利用土地资源紧张，即便按照管道中心线两侧各5米的廊带进行管控都存在较大的难度。

三是工程相交相遇问题。随着我国各类基础设施的建设不断完善，线性工程间的相交相遇情况越来越多，例如油气管道与公路、铁路、高压电力线、南水北调等经常产生并行或交叉的问题。由于不同设施的技术或管理规定对工程相交相遇的要求存在差异或矛盾，导致执行阶段相关各方对部分技术条款的理解或解读存在出入，增加了各方协调难度。例如按照Q/NSBDZX 112.03―2021《油气管道穿跨邻接南水北调中线干线工程项目设计技术规定》第5.0.11条：“油气管道穿跨邻接两端应设置截断阀（室），设置在中线干线工程饮用水水源保护区外，距中线干线工程管理范围不应大于4 km。”该要求与管道设计规范中阀室的间距布置要求不一致，给管道规划设计造成一定困扰。

3  建议

为了更好地发挥管道保护法的引领保障作用，为管道建设和运行创造良好的法治环境，提出以下建议。

首先要强化依法合规设计，建设阶段避免产生侵权行为。依法合规应贯穿管道项目的规划设计、施工建设和投产运行全过程，规划设计阶段是依法合规建设的核心环节。在选线阶段，应充分与各级政府相关部门等对接，对城镇规划区、环境敏感区、文物保护区、矿产资源区等进行合理避让，当无法避让时应与主管部门协商确定通过方案，确保管道选线合规合法。应严格按照设计方案组织施工，对施工难点采取适当的施工技术措施予以克服，不得随意变更设计路由。对沿线不可避让的建构筑物，应按标准补偿后进行拆除，避免形成占压隐患，同时按要求做好地貌恢复和土地复垦工作，避免发生侵害居民权益的问题。

其次要优化用地补偿机制，鼓励公众参与。 土地管理法规定施工作业带按照临时占地征用，使用期限一般不超过2年。而管道保护法规定管道中心线两侧各5米范围内禁止修建蔬菜大棚、种植果林等经济作物，禁止修建鱼塘、蟹塘等养殖场所。该规定直接影响了土地权利人的合法权益，如不能给予合理补偿很难得到沿线农户的支持，对管道保护工作也将产生负面的影响。有必要探讨制定差异化的征地补偿标准，如考虑将管道中心线两侧各5米范围土地逐年进行补偿或提高一次性补偿标准。农户的权益得到保障后，必将缓解因土地占用问题产生的矛盾，调动公众参与管道保护工作的积极性。

再次要探索制定保护距离标准，确保公众生命和财产的安全。对此不同国家和地区执行的理念存在差异。我国现行的油气管道工程设计规范是以强度控制为主，即通过控制管道的强度和结构安全来确保管道系统的安全，从而为管道周围公众、建（构）筑物及其他设施提供安全保证。《油气输送管道完整性管理规范》中提出了潜在影响半径的概念，安全监管部门对管道选线和运行维护开始侧重安全距离的管控。实验数据表明，增加管道两侧的管控距离，在事故工况下可有效降低对周边人员和环境的影响。但过大的管控范围必将与沿线城镇的规划建设产生冲突，与节约用地的原则不符。因此，有必要探索划定适用于我国国情的管理范围，例如根据管径、压力的不同，在管道中心线两侧划分为巡检通道范围、维抢修作业占地范围、事故工况下的安全管控范围等几个区域，分区管理、规范土地利用，在确保管道本体安全的前提下，有效平衡安全管控距离和节约用地的关系。

最后要从立法角度推动技术赋能，逐步实现管道智能化。我国油气管道行业自西气东输冀宁管道首次开展数字化试点应用至今已有20个年头，期间通过不断完善、升级，油气管道建设逐步实现了从“数字管道”向“智能管道”的跃迁。智能管道的建设目标是通过物联网、人工智能、大数据等技术手段实现管道系统全生命周期的智能化管理。对新建管道来讲，实现智能化相对较容易，但对大量的老旧管道，尚需要大量的资金和技术投入进行整改。为促进老旧管道的智能化改造，有必要从立法角度，督促管道企业推广智能化监测技术（如光纤传感、卫星遥感）和智能巡检技术，有计划、有步骤的对老旧管道进行智能化改造，重点对高风险区和高后果区管段加强技术和资金的投入，提升管道的智能化水平。

4  结语

当前，管道保护法在保障管道规划建设方面还有较大提升空间，建议从以下几个方面进行完善。

加强管道建设规划与国土空间规划的有效衔接，为管道和其他建设工程留有足够的安全发展空间。建立管道用地补偿机制，既要保障管道企业用地权利，也要确保管道沿线群众的合法权益。

围绕人员密集型高后果区识别与管理，按照保障管道及建（构）筑物和节约用地的原则，尽快研究制定保护距离国家强制性标准。

对因管道建设或因运行安全需要影响土地使用的，应根据损失的大小和影响范围给予土地使用权人合理的经济补偿。

对管道与其他线性工程产生交叉和并行关系的，相关行业主管部门组织双方企业进行充分协商，按照后建服从先建的原则妥善处理。

作者简介：许砚新，1977年生，本科，高级工程师，就职于中国石油天然气管道工程有限公司线路及穿跨越所，主要从事油气管道线路工程设计工作。联系方式：13931601156，80415803@qq.com。