辨识管理高后果区 筑牢管道安全防线

——解读《陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理》

张圣柱1 潘盼2 曹旭1

1. 中国安全生产科学研究院； 2.中国石油天然气管道工程有限公司

摘要：本文介绍和分析了强制性国家标准GB 46767―2025的性质、出台背景、编制原则、标准框架和需要重点关注的内容，并就标准实施与展望提出了几点建议。该标准是我国首部针对油气长输管道人员密集型高后果区全生命周期管理的国家标准，将于2026年5月1日起实施，在国内首次明确了人员密集型高后果区的定义、辨识分级方法，并依等级提出差异化管控要求，贯穿管道规划、建设、运行至废弃各阶段，强调“事前预防、主动防控”。其出台填补了该领域系统性管理标准的空白，标志着我国管道安全管理向标准化、精准化转型，对保障公共安全和能源基础设施安全具有重要支撑作用。

关键词：油气长输管道；人员密集型高后果区；全生命周期管理；风险管控

2025年10月31日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）正式批准发布强制性国家标准GB 46767―2025《陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理》，将于2026年5月1日起实施。该标准由应急管理部提出并归口管理，由中国安全生产科学研究院牵头，联合中国石油天然气管道工程有限公司、国家石油天然气管网集团有限公司等11家单位共同编制完成。作为首部聚焦油气长输管道人员密集型高后果区（population intensive high consequence areas ; PIHCAs）全生命周期管理的国家标准，该标准的出台不仅填补了该领域系统性管理标准的空白，更标志着我国油气管道安全管理从“事后应对”向“事前预防、主动防控”转变，为保障公共安全和能源基础设施安全提供了强有力的制度支撑。

1  标准性质和出台背景

油气长输管道是国家能源动脉，承担着保障能源供应、支撑经济社会发展的重要使命。当前，我国陆上油气长输管道总里程已突破20万公里，形成了“四大战略通道+五纵五横”的干线管网格局，“全国一张网”日益完善。然而，由于油气长输管道具有压力高、口径大、输送易燃易爆介质等特点，管道泄漏事故极易引发严重后果，呈现出典型的“小概率、大后果”特征。回顾近年来发生的几起典型事故，如青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故造成62人死亡、影响范围达2～3公里；大连市金州新区“6·30”中石油管道原油泄漏燃烧事故导致近万人紧急疏散；贵州省晴隆县中缅天然气管道“7·2”泄漏燃爆事故造成8人死亡、35人受伤。这些事故充分凸显管道途经学校、医院、居民区等人员密集区域带来的安全风险，已成为管道安全管理工作的重中之重。

截至2025年12月，经“国家油气输送管道隐患与高风险区域管理平台”统计，全国共有人员密集型高后果区约1.2万处。调研发现，部分管道企业存在管道本体安全管控措施不到位，对地质灾害和第三方施工等外部威胁缺乏有效应对措施，管道巡护和智能监测仍存在短板等问题，这些问题叠加，使得人员密集型高后果区成为事故防控的“薄弱环节”。

国家层面持续高度关注人员密集型高后果区风险防控问题。早在2017年，原国家安全监管总局等八部委就联合印发《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》（安监总管三〔2017〕138号），首次系统部署高后果区风险管控工作。此后，中办、国办《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》《“十四五”危险化学品安全生产规划方案》以及应急管理部年度工作要点等文件，均反复强调要强化人员密集型高后果区辨识、分级与动态管理。在技术标准层面，2019年应急管理部发布了AQ/T 3055、AQ/T 3056、AQ/T 3057三项导则，构建了油气管道建设项目“三同时”安全管理体系。但这些标准主要聚焦项目建设阶段，尚未覆盖管道全生命周期，也未对“人员密集型高后果区”给出定义与管理要求。

正是在这一背景下，应急管理部于2019年启动陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理标准的编制工作，将其风险防控从过去的“事后应对”，转为“事前预防、主动防控”，以强制性国家标准的形式，明确规划选线、建设施工、运行维护、停用废弃等各阶段的差异化管理措施，建立动态更新机制和应急联动体系。本标准也为地方政府规划审批、企业主体责任落实、公众风险知情权保障等提供了制度接口，随着标准的全面实施，逐步实现人员密集型高后果区“底数清、风险明、措施实、响应快”的管控目标，充分筑牢安全防线。

2  编制原则与标准框架

（1）编制原则。

本标准基于《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《危险化学品安全管理条例》《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》等法律法规、规章和规范性文件要求，充分考虑国内陆上油气长输管道人员密集型高后果区安全现状和安全监管需求制定标准条款，主要基于以下四个原则。

一是保障人民群众生命安全。油气长输管道一旦发生事故，会对周边较大范围内的人员造成较为严重的影响，本标准从辨识管控事故后果、保障管道周边人员生命安全的角度出发编制，提出人员密集型高后果区辨识与分级方法，并结合人员密集型高后果区等级制定分级管控措施。二是借鉴国外成功经验。北美地区在保障管道及周边安全领域开展了大量研究，针对天然气管道和液体管道提出了高后果区的概念，并针对不同等级高后果区制定了相应管理措施，取得了有效的实践经验，对于保障管道周边区域人员安全起到了重要作用。三是实施分级管理。根据管道两侧潜在影响区域内包括的最大聚居户数、四层及四层以上楼房数量、交通情况、地下设施数量、易燃易爆场所数量等因素，开展人员密集型高后果区辨识并划分为三个等级，根据级别采取不同的管控措施。四是贯穿全生命周期。从可行性研究、设计、施工、试运行、运行、停用、封存与报废等各个阶段，针对人员密集型高后果区，分别提出针对性安全管理要求。

（2）标准框架。

本标准包括6章。第1章是范围，明确标准适用于陆上石油（包括原油、成品油和液化石油气）和天然气（包括天然气、煤层气和煤制天然气）长输管道的人员密集型高后果区的辨识与管理。第2章是规范性引用文件。第3章对人员密集型高后果区、管道企业、定量风险评价、防护目标进行定义。第4章是总体要求，明确管道企业应对油气长输管道人员密集型高后果区管段实施全生命周期安全管理，在项目可行性研究、设计、施工、试运行、运行、停用、封存与报废等各阶段开展风险分析，基于风险分析结果制定有效风险管控措施。第5章是人员密集型高后果区辨识与分级，针对输油管道与输气管道分别提出了辨识与分级方法，从低到高划分为Ⅰ级、Ⅱ级和Ⅲ级三个级别，明确了人员密集型高后果区的辨识标准。第6章是人员密集型高后果区管理，根据划分的Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级人员密集型高后果区等级的不同，对项目可行性研究、设计、施工、试运行、运行、停用、封存与报废、应急管理等方面提出具体要求。

3  重点关注的内容

本标准的核心价值不仅在于“立规矩”，更在于“促协同、强执行、重动态”，在实施过程中，有以下三个方面的内容需要关注。

一是与GB 32167充分衔接，构建完整标准体系。GB 32167―2015《油气输送管道完整性管理规范》侧重于管道本体完整性管理，虽提出了高后果区概念，但未对“人员密集型”这一特定类型给出明确定义、量化判据和分级管理要求。GB 46767聚焦“人员密集”这一公共安全敏感要素，系统规定了辨识边界、人口密度及分级方法，实现从泛化高后果区到人员密集型高后果区的细化落地。两者形成“本体安全+公共安全”双轮驱动的安全体系，GB 32167侧重于管道本体安全，GB 46767侧重于管道周边安全，共同强化油气长输管道安全管控。

二是适用范围明确，兼顾新建与在役管道差异化执行。本标准适用于陆上石油和天然气长输管道全生命周期的人员密集型高后果区辨识与管理。对新建（改建、扩建）管道按照标准要求，应在可行性研究阶段即开展人员密集型高后果区辨识，控制高后果区数量和管段长度，对Ⅲ级人员密集型高后果区开展定量风险评价，并落实安全措施。对于在役管道，按照“分类施策、逐步合规”的原则，建议企业在标准实施后完成全线人员密集型高后果区的辨识与分级，并建立动态更新机制。对辨识为人员密集型高后果区的管段，建议制定计划，逐步落实加密巡检、视频监控、泄漏预警、应急联动等管控措施。既充分尊重现实情况，又守住安全底线。

三是注重事前预防和源头管控，推动建立协同管理机制。第4.5条突破传统静态识别模式，强调人员密集型高后果区是动态变量。现实中，部分安全隐患和高后果区因城乡发展而造成，原本位置荒僻的管道因新建小区、学校、商业综合体等被占压或造成间距不足而成为隐患，或形成人员密集型高后果区。本条明确要求管道企业主动跟踪地方国土空间规划、建设项目审批等信息，一旦发现新增敏感目标可能触发人员密集型高后果区认定或升级，应联合建设单位共同分析风险变化情况，并落实管控措施。本条实质上建立了“管道企业—地方政府—建设单位”三方协同机制，将管道安全纳入城乡规划源头管控，推动从“管道适应城市”向“城市与管道协同发展”转变，其执行关键在于信息共享与责任共担，也为后续推动人员密集型高后果区“一张图”管理和跨部门数据互通提供了制度依据。

4  标准实施建议与展望

本标准的发布，标志着油气长输管道人员密集型高后果区安全管理迈入全生命周期、精准化管控的新阶段。标准的价值不在于“写在纸上”，而在于“落在地上”，为做好标准的实施，提出以下建议。

一是落实企业主体责任。管道企业应按照标准要求，全面梳理现有人员密集型高后果区台账，开展辨识与分级，在2026年5月1日前完成自查与整改。同时，将标准要求嵌入建设项目“三同时”全过程，确保新建、改建和扩建项目全面落实人员密集型高后果区安全管理要求。

二是做好各主体间的衔接。油气长输管道是线性工程，点多、线长、面广，管道路由用地及周边土地使用涉及发展和改革部门、自然资源部门、住房和城乡建设部门等多个部门，在未合理统筹的情况下，容易造成已建管道工程及周边风险水平不合规，导致风险集聚。应强化各主体间的衔接，从源头化解风险。

三是强化技术赋能。针对人员密集型高后果区风险隐蔽性强、外部干扰多等特点，重点推进智能监测预警、第三方施工AI识别、数字孪生管道等新技术装备的研发与应用，构建“人防+技防+联防”融合的多维防控体系，提升风险感知、预警和处置的精准性与时效性。

GB 46767―2025的发布实施将推动油气长输管道人员密集型高后果区安全管理“关口前移”，由经验型向标准化、精准化转型，推动企业、监管部门、公众统筹衔接，进一步提升本质安全水平，筑牢安全防线。

作者简介：张圣柱，博士，正高级工程师，中国安全生产科学研究院（应急管理部危险化学品安全研究中心）危险化学品储运安全研究所副所长，全国安全生产标准化技术委员会石油天然气开采安全分技术委员会委员，全国应急管理与减灾救灾标准化技术委员会安全生产应急救援分技术委员会委员，北京市应急管理领域青年学科带头人，主要从事危化品储运、石油天然气开采安全技术研发和推广工作。参与起草或修订1部法律、4项部门规章、1项国际标准、10项国家标准、11项行业标准，参与多起重特大事故调查，主持国家重点研发计划课题1项、子课题4项、国家自然科学基金面上项目1项、省部级研究项目20余项。