申由奇

《管道安全保护》观察员

摘要：本文分析了《深圳市石油天然气管道保护办法》的制定背景、核心内容与治理方略，这项法治成果的突出特点主要体现在直达末梢的基层治理、源头管控的规划建设、协同高效的施工管理、分类施策的高后果区管理等6大体系，为我国超大城市乃至其他地区的公共安全治理，特别是线性基础设施的风险管控，提供了宝贵的启示。

关键词：超大城市；管道保护；规划建设；联防联控；高后果区管理

《深圳市石油天然气管道保护办法》（以下简称《办法》）于2025年11月1日起施行，这是深圳市贯彻《石油天然气管道保护法》，应对超大城市特殊安全挑战、推进城市治理体系和治理能力现代化的一项重要法治成果。它精准把握了深圳油气管道的复合型风险特征，并以系统性的制度设计，构建了一个涵盖源头规划、过程监管、科技赋能、社会共治的全链条保护体系。

1  深圳市油气管道风险特征

深圳地处我国南部沿海，具备全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科技创新中心等核心功能。全市11个区（含新区、特别合作区）中的9个分布有石油天然气管道，福田、南山等核心城区均有管道穿越，其风险既有鲜明的超大城市特征，又有沿海环境气候特点。

高度城市化下凸显“管城”矛盾。深圳市土地资源高度紧张，油气管道规划建设早于周边区域的深度开发。随着城市快速扩张，大量管道逐渐被建筑物、交通设施、人口密集区所包围，形成了“管道穿越城市心脏”的独特格局。管道与居民区、商业区、公共设施并存，油气管道人员密集型高后果区长度占管道总里程的一半，双方对安全发展的需求矛盾突出。

各种线性工程密布且建设频繁。深圳市基础设施高度发达，水电气信及轨道交通等线性工程密布，在建工程数量多、里程长。轨道交通、电力线路等设施所产生的杂散电流干扰对油气管道影响广泛，地下空间与油气管道交织，形成更为复杂的复合型风险。同时第三方施工活动频繁，成为管道主要的外部安全风险。

复杂地质条件叠加极端天气频发。深圳市地貌多元，部分地区存在软土地基、填海造地区域，地基不均匀沉降可能对管道产生附加载荷，导致变形、开裂。山地丘陵地带则存在滑坡、泥石流等地质灾害风险，威胁管道稳定。深圳市地处沿海，气候湿热、降水充沛、土壤腐蚀性强，加速了管道外腐蚀，是管道本体安全的重要风险。近年来，台风、暴雨等极端天气频发导致洪水冲刷、边坡失稳，直接冲击管道的险情时有发生。

2  《办法》对策体系特点分析

近年来，深圳市不再仅仅将管道视为一个需要被“看守”的孤立设施，而是将其作为城市生命线系统的重要组成部分，嵌入城市规划、建设、运行的全生命周期进行管理，强调源头预防、过程严管和多方共治。《办法》是上述对策体系的集中体现和系统总结，其突出特点主要体现在以下六个方面。

（1）直达末梢的基层治理体系。《石油天然气管道保护法》仅规定了国家、省、市、县四级管理职能，《办法》提出管道所在地街道办事处工作职责，是深圳市的独特创新。一方面，管道设施里程长、涉及面广，单靠市区两级力量难以做到全面及时应对风险；另一方面，管道部分外部风险与沿线经济活动密切相关，识别要点较为容易掌握，适宜纳入基层管理内容，便于充分利用基层力量及时采取措施。《办法》要求街道办事处将涉管道安全问题纳入日常巡查范围，第一时间管控管道风险，在管道企业风险防控措施之外又加了一层保险；配合区管道保护主管部门开展联防联控机制建设，实现政企深入对接；《办法》并未一味增加基层工作压力，除具有优势的日常巡查外，其余职责均为配合区管道保护主管部门开展工作。

（2）源头管控的规划建设体系。《办法》设立独立章节规范管道规划与建设工作，包括编制管道发展规划、规划选线原则、建设要求等。特别是规定了涉及管道安全其他建设项目在规划阶段的管控措施，要求“管道周边建筑物、构筑物的建设单位可以委托安全评价机构进行评价，评估管道与其周边建设项目之间的安全风险，并向规划和自然资源部门提供安全评价报告，规划和自然资源部门征求有关部门意见，加强对管道周边建设项目的规划管控”，这是对近年来深圳在规划领域落实管道风险管控工作经验的总结，从源头上避免未来城市建设对管道的“包围”和挤压，体现了“先规划后建设”的底线思维。

（3）协同高效的施工管理体系。《办法》在上位法的基础上，进一步明确了各方在第三方施工管理工作中的角色和定位。针对项目方，《办法》明确建设单位、施工单位、监理单位的三方角色：“在后建设工程的建设单位对工程施工期间管道保护负首要责任”“施工单位对工程施工期间管道保护负首要责任”“监理单位对工程施工期间管道保护负监理责任”。在政府侧，施工动土作业前，区管道保护主管部门可以组织项目建设安全监督管理部门、项目所在地街道办事处、建设单位、施工单位、监理单位、管道企业等单位进行现场核实，签署动土作业确认文件，实现了管道保护主管部门、建设监管部门和街道办事处的协同共管。

（4）共享互助的联防联控体系。《办法》针对深圳市线性工程密集的现状，提出了线性设施间的联防联控工作体系。第二十八条要求与管道存在交叉、并行的城市轨道交通、公路、城市道路、供电、通信、城镇燃气等运营单位与管道企业建立健全联防联控机制，加强沟通联络、信息共享、应急互助。针对杂散电流干扰问题，第十九条要求轨道交通、高压输电等在后建设工程在设计阶段进行分析和评价，提出保护措施，并与管道企业协商一致。同时，建设单位要做好保护措施建设、验收以及设计效果验证。通过全链条管理让杂散电流干扰对管道的影响降到最小。

（5）政企协作的监测预警体系。《办法》从政企两个方面，对管道保护信息化管理提出了要求。在企业侧，管道企业在高后果区安装智能监控，按照统一的技术标准和要求向政府信息化系统上传基础数据和监测数据。在政府侧，由市应急管理部门建设城市安全风险综合监测预警平台，接入管道领域相关数据进行耦合风险分析。上述分工，既压实了企业主体责任，又发挥了政府在汇聚多方信息方面的优势，实现了良好的政企互动。

（6）分类施策的高后果区管理体系。《办法》创新性的提出了高后果区管理的要求。规定各有关部门应当在各自职责范围内，加强高后果区管理，并严格控制建成后可能导致新增高后果区或者高后果区等级增加的项目建设。管道企业要通过提高日常巡护频次、安装全天候智能监控、加密设置地面警示标识、埋设预警光纤等方式，加强对高后果区的管控。高后果区内管道巡护频次不得低于1天2次，人员密集型高后果区内管道巡护频次不得低于1天4次。

《办法》并未就管道企业安全管理体制机制方面作出更多规定，这主要是基于管道企业跨市甚至跨省经营，在地市一级通常不设立法人主体或分支机构，在管理体制机制方面具有统一性，不宜以地市为单位建立独立的工作体系，体现了深圳在管道保护工作方面的务实考虑。

3  启示与思考

《办法》的意义不仅在于守护深圳的能源动脉安全，更为我国超大城市乃至其他地区的公共安全治理，特别是线性基础设施的风险管控，提供了宝贵的启示。

安全治理要坚持法治化与精细化。国家层面的法律提供顶层设计和基本框架，但中国地域差异巨大，城市面临的具体风险千差万别。地方政府应勇于探索，结合本地实际，制定更具操作性的实施细则或地方性法规，将风险管控落实到每一个环节、每一个主体。城市安全风险往往隐藏在细节之中。《办法》对第三方施工、高后果区、信息共享等具体问题的精细化规定，体现了求真务实的管理思维。

将安全深度融入城市规划建设全过程。在城市规划、建设和更新工作中，必须为油气管网、综合管廊、电力走廊等城市生命线系统预留充足、安全的物理空间，推行“多规合一”，实现基础设施规划与城市发展蓝图的深度融合。安全管理必须覆盖规划、设计、施工、运营、维护直至退役的全生命周期。特别是在建设阶段，建立严格的施工前查询、方案审查和过程监护制度，从源头遏制外部破坏风险。

科技赋能是提升安全治理能力的最优解。在人口、建筑、设施高度密集的城市环境中，依靠传统“人海战术”进行安全管理已力不从心。应积极推广应用物联网、人工智能、数字孪生等新一代信息技术，构建城市基础设施安全运行监测预警平台，实现风险的实时感知、智能分析和精准预警。深圳建设安全风险综合监测预警平台，打破部门、企业间的“数据孤岛”，通过统一的信息平台整合管道基础数据、地质数据、施工数据、监控视频等多源信息，为协同监管、应急指挥提供数据支撑，实现“一网统管”。

构建共建共治共享的社会治理体系是治本之策。将街道办事处纳入管道保护体系，其核心在于推动治理重心下沉，将专业保护力量与基层组织的属地优势紧密结合，构建“纵向到底、横向到边”的联防联控网络。这一实践，有效激活了治理体系的“神经末梢”，使风险隐患能够被更早发现、更快响应。它深刻说明，城市安全韧性的提升，不仅依赖专业技术与管理，更有赖于基层治理单元的深度参与和社会协同。