孔博昌1 雷彬2

1.国家管网集团北京管道项目管理中心； 2.北京市逢时律师事务所

摘要：以长输管道建设项目临时用地缴纳耕地占用税及退税为切入点，深入剖析《中华人民共和国耕地占用税法》第十一条关于临时用地耕地占用税“先征后退”政策在实践中的执行困境。通过分析当前政策在实施过程中存在退税难、程序不规范、地方行政不作为甚至失信等问题，建议税务部门应推动立法机关重新评估并取消对依法复垦的临时用地征收耕地占用税，或优化政策设计，仅对无法恢复种植条件的临时用地征税，以实现耕地保护与营商环境优化的平衡。

关键词：油气管道建设；临时用地；耕地占用税；征缴；退税政策

油气管道作为国家能源战略的重要支撑，其建设常需大规模临时占用土地，尤以长输管道项目为甚，跨区域、线性布局导致临时用地动辄数千乃至上万亩。为保障耕地资源，现行《耕地占用税法》规定对临时耕地占用税实施“先征后退”政策，本意在于以经济手段倒逼复垦履约，然在实践中已演变为企业的沉重负担，退税难、执行乱、矛盾多，严重背离制度初衷。尤其在当前强调优化营商环境、推动高质量发展的背景下，此政策的合理性与可持续性亟待反思。本文将税收政策与土地复垦机制结合分析，系统剖析该政策在油气管道建设中的现实困境，聚焦法律与实践、政企关系与制度效能，油气管道耕地占用税征缴与退税政策领域研究的不足等问题，提出相关建议，以期为政策优化提供参考。

1  政策现状与执行实态

土地复垦制度遵循“谁损毁、谁复垦”原则，复垦费用已纳入项目总投资并实行专户监管，形成资金保障闭环。耕地占用税作为资源调节工具，理论上可强化土地保护，但在临时用地场景下，其“先征后退”机制与复垦费用功能重叠。针对油气管道这类跨区域、大规模线性工程的税收政策研究仍属空白。

我国临时用地耕地占用税的法律依据主要来自《耕地占用税法》第十一条及《土地复垦条例》。政策设计上，税收作为“保证金”性质存在，旨在激励复垦。执行流程上，企业需先缴税，期满一年内完成复垦并取得自然资源部门出具的验收合格确认书，再向税务机关申请退税。理论上逻辑清晰，但实践中环节脱节、标准不一。

以某跨省长输管道项目为例，其在5个区县临时用地上万亩，累计缴税超2.7亿元。尽管企业完成复垦并提交验收申请，多地却因验收拖延、验收确认书撤销或税务机关曲解政策而无法退税。部分地方自然资源部门以“复垦质量不达标”为由长期不验收，甚至在出具合格书后反向撤销；税务机关则以“材料不全”“理解偏差”为由拒退。地方财政依赖该类税收，主观不愿退、客观无力退，导致政策空转，企业进退两难。

2  征缴和退税政策存在的问题

2.1  加重企业经济负担

临时用地面积大导致税额高。油气管道建设项目因其线性工程特点，往往需要占用大量的临时用地以满足施工需求。根据近年来国家投资建设的西气东输二线、中俄东线等长输管道项目，临时用地面积在一个区县范围内可达数千亩，跨省项目甚至可能超过数万亩。这种大规模的临时用地需求直接导致了耕地占用税税费的显著增加。此外，由于临时用地使用周期较短且多为非永久性破坏，企业需预先支付高额税款以保障土地复垦义务的履行，尤其是在当前经济环境下，这无疑对企业的资金流动性造成了巨大压力，加剧了其财务负担。

多重费用负担。除了耕地占用税外，企业在临时用地使用过程中还需承担其他多项费用，包括土地复垦费、草原植被恢复费等。这些费用的叠加使得企业的经济负担更加沉重。根据《土地复垦条例》及其实施办法的规定，土地复垦义务人需将土地复垦费用列入生产成本或建设项目总投资，并足额预存至专门账户。然而，在实际操作中，企业不仅需要支付土地复垦费用，还需缴纳高额的耕地占用税，造成多重费用负担。

2.2  退税政策难以落实

退税条件严苛。《耕地占用税法》第十一条规定，纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦并恢复种植条件的，可全额退还已缴纳的耕地占用税。然而，这一政策在实际执行中却因条件过于严苛而难以落实。首先，复垦时间的限制对企业提出了较高的要求。由于油气管道建设项目的复杂性，部分区域的土地复垦工作可能受到自然条件、技术手段等多种因素的制约，导致无法在规定时间内完成复垦。其次，验收合格确认书的获取也存在较大困难。目前，国家尚未制定统一的验收合格确认书规范文本，地方自然资源主管部门在出具确认书时缺乏明确标准，甚至可能出现故意拖延或拒绝出具的情况。这些严苛的退税条件极大地增加了企业申请退税的难度，使得政策初衷难以实现。

地方政府退税动力不足。地方政府在面对巨额耕地占用税款时，往往缺乏主动退还的动力。一方面，耕地占用税作为地方财政收入的一项重要来源，一旦企业提出退税申请，地方政府需从现有财政预算中调配资金进行退还，这对地方财政平衡造成了一定冲击。另一方面，部分地方政府出于政绩考核等考虑，倾向于将已征收的税款视为既定收入，主观上不愿退还。此外，退税流程的复杂性和不确定性也进一步削弱了地方政府的积极性。

2.3  影响政企关系

地方政府财政压力与退税矛盾。地方政府在收取耕地占用税后，通常将其纳入年度财政预算用于各项支出。然而，当企业按照政策规定提出退税申请时，地方政府往往面临财政压力与退税之间的矛盾。一方面，已支出的财政资金难以迅速回笼，导致地方政府在短期内无法足额退还税款；另一方面，企业因未能及时获得退税款项，可能对其生产经营活动产生负面影响，从而引发对地方政府的不满情绪。这种矛盾在财政状况较为紧张的地方尤为突出。

企业资金挂账与审计困难。对于企业而言，耕地占用税的无法退还可能导致资金长期挂账，给企业的财务管理带来诸多困难。根据现行会计政策，企业缴纳耕地占用税的资金通常不能计入项目投资概算，而是作为专项支出单独列支。若税款长期无法退还，这部分资金将处于悬而未决的状态，既不能用于其他用途，也难以通过审计程序进行核销。这种情况不仅增加了企业的财务风险，还可能引发审计机构对企业财务状况的质疑。例如，在年度审计过程中，未退还的耕地占用税可能被认定为异常支出，要求企业提供详细的解释和证明材料。这不仅增加了企业的合规成本，还可能导致企业与地方政府之间的信任危机，进一步恶化政企关系。

此外，企业在与地方政府沟通退税事宜时，可能遭遇反复协商甚至诉讼，进一步消耗了企业的资源与精力。

2.4  诱发地方政府不诚信行为

在退税博弈过程中，部分行政机关出现失信行为。自然资源部门拖延验收、随意撤销确认书；税务机关对法律规定做不利于纳税人的解释，甚至设置隐性门槛；一些地方财政紧张，拖延退税。这些行为不仅违反依法行政原则，更严重损害政府公信力。当国家机关可任意撤销自身行政行为时，法治权威与社会信任将受到根本性冲击。

3  建议

当前临时用地耕地占用税“先征后退”政策，虽立意良好，但在油气管道建设实践中已显现出系统性失灵。而《土地复垦条例》已通过复垦费用预存、专户监管、验收考核等制度，构建了足以保障复垦履约的闭环机制，再叠加耕地占用税，实属无益。因此，建议推动制度转型，从“普遍征收”转向“惩戒性征收”。

取消普遍征收。复垦义务已有资金保障，对依法审批、承诺复垦并足额预存复垦费用的临时用地，建议取消耕地占用税的预先征收，为企业减负。

保留惩戒性征收机制。临时用地期满未开展复垦，复垦验收不合格且未整改或土地无法恢复种植条件的情形，此时按永久占用标准征税，体现“失信惩戒”导向，契合税收公平原则。

完善过渡期机制。在法律修订前应出台实施细则，明确复垦完成认定标准与验收时限；制定全国统一的验收合格确认书范本；建立自然资源与税务部门联合审核机制，实行“一次申请、联合办理”；设立退税承诺制度，地方政府出具可执行的退税承诺函，提升政府公信力。

税收政策应服务于公共利益与经济发展平衡。对油气管道等重大基础设施的临时用地，应以科学、合理、可执行的制度设计替代粗放式管理。取消不合理征收，强化失信惩戒，不仅有助于减轻企业负担、优化营商环境，更将重塑政府公信力，推动土地资源治理现代化，实现耕地保护与项目建设的双赢格局。

作者简介：孔博昌，1982年生，本科，现任公司项目管理中心高级主管，工程师，主要从事建设项目前期管理、项目用地等各类通过权手续办理及研究等工作。联系方式：18910699050，kongbc@pipechina.com.cn。