葛天明

深圳佳保安全科技股份有限公司

摘要：GB 46767―2025《陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理》的实施，标志着高风险管道的管理进入新的阶段。本文以新加坡为参照，系统介绍了土地的开发控制机制、Safety Case制度、第三方施工法定许可及跨部门协同经验。研究表明，新加坡通过总体规划锁定管道走廊、前置审批、QRA方法规划应用实现了源头风险管控，通过Safety Case管理解决全生命周期风险数据连续性问题，通过“开挖前查询”法定化将第三方施工纳入合规管理，可作为国内进一步实践GB 46767―2025的经验参照。

关键词：管道保护；人员密集型高后果区；全生命周期管理；QRA；Safety Case

强制性国家标准GB 46767―2025《陆上油气长输管道人员密集型高后果区辨识与管理》将于2026年5月正式实施，标志着传统人员密集管段的安全管理开启了全生命周期管理的新阶段。该标准覆盖可行性研究、勘察设计、施工、运营至报废全过程，设立三级分级管控机制。新标准在珠三角、长三角等高密度城市地区，落地实施面临现实困境：城乡快速发展持续催生新增高后果区，管道企业被动应对；存量高后果区整改则面临法规衔接不畅、部门职责交叉、全生命周期数据断链等问题。

新加坡国土面积734.3 km²、人口密度超8000人/km²，其高压燃气输气管道必然穿越人口稠密城区，缺乏中国常见的“城乡结合部”缓冲带。新加坡市区重建局（URA）通过开发控制（Development Control）机制、人力部（MOM）的Safety Case制度、能源市场管理局（EMA）与新加坡民防部队（SCDF）的协同监管，构建了源头锁定—过程控制—末端应急的管理体系，实现了极高人口密度下的管道安全运行。

本文遵循“规划控制—生命周期管理—第三方管控—社会共治”的逻辑链条，系统对介绍了新加坡的管理实践，为国内落实GB 46767―2025提供可参考的样本和经验。

1  Development Control：源头控制的制度设计

1.1  URA总体规划中的管道走廊法定地位

市区重建局依据《规划法》（Planning Act）赋予总体规划（Master Plan）法定地位，将天然气管道走廊（Utilities Corridor）纳入战略性基础设施用地管制体系。管道走廊被划定为基础设施专用通道，任何改变土地用途的开发申请均须通过开发控制审查，要求开发商遵守管线保护缓冲区、施工前勘察义务，确保新建项目不与现有或规划管线冲突。这种规划层面的“硬约束”确保管道周边土地开发强度与管道风险特性相匹配，避免高密度建筑群对既有管道的占压。

1.2  EMA前置审批与规划协同机制

能源市场管理局依据《燃气法》（Gas Act 2001）及《燃气供应规范》（Gas Supply Code）建立天然气管道安全与技术合规审批。涉及管道走廊的土地开发项目，开发者须向能源市场管理局提交“无冲突证明”，证明拟建建筑不会侵入管道保护区。能源市场管理局通过注册专业工程师（Professional Engineer，PE） 或“合格人员”（Qualified Person，QP）制度强制要求开发商聘请专业工程师核查管道位置，出具管道位置核查报告，证明拟建建筑/施工范围未侵入管道保护区。新加坡能源集团（SP PowerGrid）作为管道设施运营方据此签发施工要求函（Letter of Requirements），明确保护措施与禁建边界。施工要求函和管道位置核查报告，共同构成能源市场管理局认可的“无冲突证明”，并出具安全合规批复（Safety Clearance）审查意见，该意见作为市区重建局颁发规划许可的前置条件。

1.3  QRA在规划阶段的应用

新加坡在规划阶段引入定量风险评价（Quantitative Risk Assessment，QRA）作为土地开发的强制性技术输入。根据人力部发布的《QRA技术指南》（2016年修订版），针对高压天然气管道等危险性设施，开发者须提交管道QRA报告给重大危害部（Major Hazard Department，MHD）进行审批。重大危害部是一个多部门联合办公的协调部门，对QRA审批需要联系的部门均设有职能接入。QRA通过计算个人风险（Individual Risk，IR）和事故升级风险（Cumulative Escalation Risk）。根据《QRA标准导则》（2016年），管道IR（死亡风险）阈值设定为5×10^-6/年（限制在边界内）和5×10^-7/年（限制在工业区内）；IR（伤害风险）阈值为3×10^-8/年（不达到敏感目标）。

新加坡未采用固定距离安全间距，而是基于管道压力、管径、埋深及周边人口密度进行动态计算，通过风险值指导土地分级利用。这种基于风险值的规划管控，使高后果区管理从“距离管理”转向“风险管理”。

2  Safety Case制度：全生命周期风险管理

2.1  Safety Case制度与MHI管理框架

新加坡重大危险设施（Major Hazard Installations，MHI）安全管理采用Safety Case制度，由人力部依据《工作场所安全与卫生（重大危险设施）条例》（WSH/MHI Regulations）实施。当管道位于MHI边界范围内时，运营者须向MOM提交Safety Case。该文件是动态的风险管理论证体系，要求运营者证明已识别所有重大危害、评估了风险，并建立了将风险降至合理可行最低（ALARP）的控制措施。

根据人力部签发的《ALARP 证明导则》（2020年），单一场景风险目标设定为：新设施1～9人死亡频率>1×10^-4/年为不可接受，1×10^-6 ～1×10^-4/年为ALARP可容忍；10人以上死亡频率>1×10^-5/年为不可接受。现有设施标准相应放宽一个数量级。Safety Case须包含安全管理体系文件、设施设计信息、工艺安全信息、危害识别记录、QRA结果、重大危险源分类、应急响应计划及变更管理程序、ALARP证明。

2.2  全生命周期数据连续性技术实现

新加坡Safety Case制度通过“单一事实源”（Single Source of Truth）理念解决全生命周期数据断链问题。从前端工程设计（FEED）阶段开始，管道的QRA数据、材料规格、焊缝记录等均须以数字化格式提交至能源市场管理局中央数据库，并在运营阶段随设施变更持续更新。根据《工作场所安全与卫生（重大危险设施）条例》，Safety Case须包含“变更驱动的复审”机制——当周边土地开发导致人口密度增加、或管道进行重大维修时，开发者或运营者须向重大危害部获取变更咨询，确认是否需要更新QRA报告和Safety Case。

新加坡通过Safety Case的法定复审机制和EMA数字化监管平台，实现从“文件归档”到“活态数据管理”的跨越。当周边土地开发导致人口密度变化、或管道进行重大维修时，运营者须向重大危害部提交变更咨询，是否需要重新提交风险计算，确保Safety Case始终反映设施实际风险状态。这种“变更驱动”的复审机制直接回应了国内全生命周期数据断链问题。

3  第三方施工的法定化管控

3.1  开挖许可的法定化

新加坡对第三方施工的管控建立在法定许可基础上。依据《燃气法》第17条及《燃气供应规范》第8.4条，任何在高压燃气管道附近的土方工程，施工方须在开工前至少7天向能源市场管理局提交书面通知，并申请作业许可。新加坡建立“开挖前查询”（Dial Before You Dig）强制性法律义务——任何机械开挖作业前，施工方须先向新加坡能源集团申请获取燃气管道竣工图，并聘请持牌管线探测员现场定位、验证管道实际位置，并在开工前至少7天向新加坡能源集团提交开工通知，未履行查询义务导致管道破坏将承担刑事责任。

新加坡将“查询—许可—监护”链条法定化，使第三方施工从“协商管理”转向“合规管理”。未履行查询义务导致的管道破坏将承担刑事责任，这一制度设计有效遏制了施工方的侥幸心理。新加坡能源集团根据施工方开工通知签发的施工要求函（LoR）明确了保护措施与禁建边界，新加坡能源集团和新加坡民防部队的“一票否决权”确保最终施工方案中必须包含足够的管道保护措施，否则监管部门可直接撤销施工许可。

3.2  管线精确定位与应急联动

新加坡建立强制性持牌管线探测员（Licensed Cable Detection Worker）认证制度。进行机械挖掘前，须由具备EMA核发的有效资质人员使用电磁定位仪（EML）和探地雷达（GPR）确定管线精确位置，并在地面进行物理标识。该要求是获得施工许可的前置条件。新加坡民防部队依据《消防安全法》拥有即时叫停权：接到管道泄漏报告或发现违规开挖时，新加坡民防部队官员可立即命令停止现场所有作业。

新加坡通过能源市场管理局（能源监管）和新加坡民防部队（消防应急）的明确分工与联合执法机制，实现技术定位—许可审批—应急响应的无缝衔接。当第三方施工触发气体泄漏报警时，新加坡民防部队应急响应预案直接与管道企业的Safety Case对接，确保应急决策基于实时风险数据而非静态流程。这种“零容忍”的技术与管理双重要求，为破解国内第三方施工损坏频发的困境提供了制度参照。

4  社会共治与公众参与

4.1  社区联络与风险沟通

新加坡管道安全管理建立制度化社区风险沟通机制。在裕廊岛（Jurong Island）等化工与能源设施集中区域，管道运营企业须通过社区联络委员会定期向周边企业通报管道运行状况与应急措施。新加坡民防部队可获取相关信息用于应急响应规划。新加坡民防部队定期和相关企业进行联合应急演习，以便在事故发生后能够及时响应。工业区企业被分为不同的团队，在紧急事故发生时周边企业能够及时支援事故企业，将事故危害在初发阶段进行控制。火灾报警信号自动发送到最近的消防站，便于新加坡民防部队及时提供支援。

4.2  跨部门应急协同数据共享

新加坡通过新加坡民防部队主导的应急响应体系，实现与能源市场管理局和市区重建局的数据实时共享。新加坡民防部队危机管理信息系统与能源市场管理局管道运行监控平台、市区重建局土地用途数据库实现接口对接，管道泄漏报警触发时，应急指挥中心可即时调取周边建筑人口密度、最近的消防水源、交通管制路线及敏感设施分布。这种“一张图”应急指挥模式依赖于制度化的数据共享协议。

重大危害部要求重大危险设施制定的场外应急响应预案（Off-Site Emergency Plan）必须考虑Safety Case中的重大危害场景（Safety Critical Events），并在Safety Case中提出运营方以及受影响的企业、居民的沟通方式。新加坡民防部队须与管道企业的Safety Case进行年度联合演练，并邀请地方政府、医疗机构参与。这种“预案对接—联合演练—社会参与”的三层架构，确保真实事故中不会出现“企业报企业、消防报消防”的信息孤岛。

5  结语

新加坡在极高人口密度的发展背景下，针对管道人员密集型高后果区管理构建了一套源头管控、过程闭环、末端协同的系统性管理体系，其核心通过市区重建局的总体规划法定化锁定管道走廊，以能源市场管理局前置审批与规划协同机制规避开发与管线的冲突风险，同时将定量风险评价作为土地开发的强制性技术依据，实现从固定间距管理向动态风险管理的转型；依托人力部的Safety Case制度，以“单一事实源”数字化管理保障管道全生命周期风险数据的连续性，通过变更驱动的复审机制让风险管控始终匹配设施实际状态；将第三方施工的“开挖前查询”法定化，搭配持牌管线探测员资质管理、多部门联合执法及刑事责任约束，从制度上遏制第三方施工损坏风险；通过制度化的社区风险沟通、跨部门应急数据共享与联合演练，构建起社会共治的应急响应体系，形成“规划控制—全生命周期管理—第三方管控—社会共治”的完整管理逻辑。

新加坡管理实践为我国落地实施GB 46767―2025，构建起符合我国国情的人员密集型高后果区全生命周期管控体系，真正实现标准要求的分级管控、精准防控，从根本上降低油气长输管道人员密集型高后果区的事故风险，保障公共安全与能源基础设施的稳定运行提供了有价值的参考样本。

作者简介：葛天明，佳保安全集团副总裁/北京公司总经理。拥有20年油气行业和长输管道咨询从业经验，负责国内外多个大型长输管道项目的风险分析项目，包括陕京管道、西气东输、中缅管道、西部管道，海上平湖油气管道，荔湾3-1外输天然气管道，乌干达东非原油管道等。曾任英国劳氏船级社（LR）能源咨询部门中国区副总经理，负责油气行业风险咨询业务。沃利(Worley)中国咨询业务线总监，负责工程项目技术安全设计与安全风险评估咨询。2026年加入深圳佳保安全科技股份有限公司，负责技术安全咨询和国际业务。