吴远光

国家管网集团贵州省管网公司

摘要：《贵州省石油天然气管道建设和保护条例》立足贵州山地丘陵占比高、地质灾害频发、高后果区风险突出等省情实际，在政府规章基础上，将法律效力层级提升至地方性法规，涵盖规划建设、运行保护、高后果区管理、法律责任等全生命周期环节。创新构建了政府、部门、企业、社会四级责任链条，建立临时用地后续补偿机制以化解企地矛盾，专设高后果区管理章节实现政企联动“双包保”和“一区一案”闭环管控，并依托省级数据共享平台推动管道信息系统建设与智能化巡护。条例实施后，全省管道保护实现从分散管理向法治化、系统化、智能化转型，为山区油气管道保护提供了可复制的立法范本。

关键词：地方性法规；高后果区管理；政企联动；临时用地补偿；智能化监管

贵州省作为南方油气运输关键通道，省委、省政府大力推进“气化贵州”“天然气管道县县通”“六网会战”等重大工程，“十四五” 期末全省管道总里程已突破5000 km，管道安全保护的重要性、紧迫性全面提升。

贵州省山地丘陵占比达92.5%，洪水、山体滑坡等地质灾害多发，部分管道服役年限较长，安全隐患逐年增加。随着城镇化加快，工程相遇、项目争地等现象日益普遍，加之省市县三级监管衔接不畅、第三方施工协调难、土地复垦不到位、群众保护意识不强等问题突出，高后果区持续增长，公共安全与环境风险不断加大。2017年虽出台了政府规章《贵州省石油天然气管道建设和保护办法》，但法律效力层级低、立法范围窄、刚性不足，难以有效应对第三方施工频繁、高后果区风险上升、监管协同不畅等新情况新问题，亟需通过高位阶立法理顺体制、化解矛盾、防控风险。

为将政府规章上升为地方性法规，省人大财经委、省人大常委会法工委、省司法厅、省能源局等多部门联合组建立法小组，创新开展立法前评估、立法后评估及4项油气技术专项评估，广泛征求社会各界意见，确保立法贴合贵州实际、精准解决问题。2022年3月30日，《贵州省石油天然气管道建设和保护条例》（简称《条例》）经贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2022年6月1日起施行，是贵州省石油天然气管道建设和保护领域第一部地方性法规。

1  主要内容

《条例》共6章40条5400余字，内容覆盖管道规划、建设、运行、保护、监管、应急等全生命周期。

总则部分（第一条至第九条）明确立法目的、适用范围、基本原则；确立政府领导、部门监管、社会监督和管道企业负责的机制；界定省、市、县三级管道保护主管部门及应急、公安、自然资源、市场监管等部门职责；规定管道企业是管道建设、保护和安全运行的责任主体；明确乡镇（街道）协助做好辖区管道建设和保护工作义务，鼓励新闻媒体开展公益宣传与舆论监督。

管道规划建设部分（第十条至二十一条）规范全省管道发展规划编制，强调以国土空间规划为基础、与专项规划充分衔接；明确管道建设须结合山区地理实际，坚持科学选址、节约用地、避免占用平坦区域；建立临时用地后续补偿机制；规范管道相遇协调规则；明确管道工程竣工验收主体及审查管道是否符合管道安全保护要求，并重点对有关事项进行验收，从源头管控安全风险。

管道运行保护部分（第二十二条至第二十九条）要求依托省级数据共享平台建设全省管道信息系统，健全数据采集、管理、共享机制；推行管道完整性管理，明确企业巡护、隐患排查、风险预防、应急处置等主体责任；规范第三方施工管理、管道停运/封存/报废程序；明确执法职权，强化日常运行保护。

管道高后果区管理部分（第三十条至第三十四条）规定县级人民政府应当与管道企业建立健全高后果区风险防控联动机制，管道保护主管部门应当将高后果区作为重点监督管理区域；管道企业应当履行高后果区管理主体责任，完善管道标志、加强管道巡护、提升技防措施、做好公众宣传、制定“一区一案”和应急演练；政企共同落实对高后果区的风险管控。

法律责任部分（第三十五条至第三十八条）在与上位法不冲突、不重复的前提下，细化危害管道安全行为的法律责任，新增了管道企业未按规定制定高后果区现场处置方案的法律责任，强化执法刚性约束。

附则部分（第三十九条至四十条）对石油、天然气、高后果区等关键概念作出法定释义，明确条例施行时间。

2  创新要点

《条例》立足贵州省山区省情，坚持科学立法、民主立法、依法立法，在上位法框架内实现多项全国领先、全省首创的制度突破，形成鲜明的贵州特色。

监管体系更健全，破解多头管理难题。构建政府、部门、企业、社会四级责任链条，将原《办法》中“能源主管部门”调整为“管道保护主管部门”更贴合基层实际；细化部门职责分工，完善上下联动、部门协同、全域覆盖的联防联控机制，明确乡镇（街道）协助做好管道保护工作的职责，从根本上解决职责不清、推诿扯皮、监管缺位问题。

规划选线更科学，贴合山区地形特点。管道发展规划以国土空间规划为基础，充分衔接相关专项规划；明确管道建设必须科学选址、节约用地、避开平坦发展区域，最大限度减少对地方经济发展用地的占用，从源头平衡地方发展与管道保护。

补偿机制更完善，保障群众合法权益。创设临时用地后续补偿机制，明确因管道运行和保护影响土地后续使用的，管道企业应当另行给予相关权益人补偿，县级以上主管部门应当建立配套机制，彻底解决长期困扰的“通过用地”补偿难题，平衡企业与土地权利人利益。

验收制度更明确，填补实践管理空白。明确除国家另有规定外，管道工程由建设单位组织竣工验收，重点审查安全保护设施、防护方案、管道选线与安全保护距离、管道标识设置等内容，彻底解决实践中长期存在的“谁来验、验什么”的管理空白。

智能保护更先进，融入大数据发展优势。依托省级政府数据共享平台建设全省统一管道信息系统，实现数据互通、动态监管；鼓励企业推行完整性管理，运用无人机、泄漏监测、周界入侵报警、视频监控等先进技防设施，以数字化、智能化赋能管道保护。

高后果区管控更完善，实现全链条制度创新。《条例》首创高后果区专章，实现地方立法突破。一是责任清晰，明确政府联动监管、企业主体责任，构建政企协同防控机制；二是管控精细，按等级分类巡护，特殊时期加密频次，推广视频监控等技防手段；三是宣传到位，每半年开展一次安全宣传，设置警示标识与逃生路线图，提升公众防护意识；四是应急闭环，预案含现场处置方案并与政府预案衔接，每年至少一次应急演练；五是法治刚性，未按规定制定处置方案可处2万～10万元罚款，强化约束效力。

3  实施效果

《条例》颁布实施以来，全面构建了贵州油气管道保护法治体系，治理效能显著提升，法治保障实现层级跨越，完成从政府规章到地方性法规的重大升级，法律效力、权威性、执行力全面增强；构建“3+8”法规政策框架体系（《条例》、行政处罚裁量基准、“十四五”油气产业发展规划+8项配套制度），形成全链条、全方位、立体化法治支撑。

管理体制全面理顺。省市县三级监管体系上下贯通、职责清晰、协同高效，彻底解决多头管理、衔接不畅、联动不足等历史难题，政府、部门、企业、社会监管合力全面增强。

源头矛盾得到有效化解。规划选线、用地管理、征地补偿、工程验收全流程规范化、制度化，项目争地、工程相遇、临时用地补偿等痛点难点问题得到制度性解决，企民关系更加和谐稳定。

高后果区管控实现制度化常态化。专章制度全面落地，高后果区识别、包保、巡护、演练、处置、技防全链条闭环管理，风险底数清、责任明、措施实、管控严，重大安全风险有效压降。

政企联动更加高效有力。政府与企业“双包保”、风险防控联动机制常态化运行，隐患排查、应急处置、联合防控更加快速高效，安全防线更加牢固可靠。

智能防控水平全面提升。管道信息系统、大数据监测、无人机巡护、泄漏预警、视频监控等智能化手段广泛应用，实现从人工巡护向智能防控转变，管道保护精细化、现代化水平显著提高。

有力支撑能源高质量发展。为贵州省“天然气管道县县通”和天然气管道“一张网”建设提供坚实法治保障，能源输送“生命线”更加安全稳固，切实维护国家能源安全、人民群众生命财产安全、公共安全与生态安全，为贵州省经济社会高质量发展保驾护航。

4  基本启示

一是坚持问题导向、立足省情，针对山区地质复杂、高后果区集中、第三方施工频繁、监管协同不畅等突出难题，将政府规章升级为地方性法规，显著提升法律效力与刚性约束。

二是健全权责清晰、协同高效的监管体系，构建政府领导、部门监管、企业负责、社会监督的工作机制，细化部门分工，压实企业主体责任，破解多头管理、职责不清问题。

三是突出创制引领、精准施策，专章规范高后果区管理，创新“双包保”、用地后续补偿、智能监管等制度，实现风险全链条闭环管控。

四是坚守民生为本、利益平衡理念，完善征地补偿与土地复垦机制，保障群众合法权益。

五是强化刚性执行、落地见效，细化法律责任与验收标准，确保制度可操作、能落地。地方立法应坚持小切口、精准化，紧扣实际、破解痛点、衔接上位法，以良法善治保障行业安全与高质量发展。

下一步，要加快完善条例配套制度，细化执法裁量基准与操作规范；深化高后果区管控与政企联动机制，提升智能巡护、监测预警水平；强化执法监督与普法宣传，压实各方安全责任；适时开展立法后评估，优化用地协调、工程相遇等条款，健全管道全生命周期保护体系。

作者简介：吴远光，国家管网集团贵州省管网公司三级工程师，目前在贵州省能源局油气处挂职学习。拥有10余年油气管道一线保护工作经历，擅长油气管道应急处置体系建设、第三方施工全过程管控、管道防汛防灾安全管理等业务领域。