李和

山东省石油天然气管道保护服务中心

摘要：针对城市规划发展与管道建设矛盾加剧、第三方施工损坏、管道本体老化及基层监管薄弱等挑战，山东省依据《石油天然气管道保护法》，颁布实施了《山东省石油天然气管道保护条例》，涵盖规划建设、运行保护、应急处置、监督管理及法律责任等，并构建“1+3+N”法规制度体系。实施以来，企业主体责任和部门监管职责有效压实，占压违法行为显著减少，第三方施工审批规范运行，群防群治格局初步形成。

关键词：管道保护；监督管理；应急处置；行政执法；第三方施工

山东省共有油气管道144条，总里程1.54万公里，覆盖16市130多个县（市、区），位居全国第二，已形成“一网双环八枢纽”的天然气输配网络、“三横四纵、港炼直达”的原油管输网络和“五出四连、海陆通达”的成品油管输网络，是华北地区乃至全国重要的油气输送枢纽。

随着城镇化建设步伐不断加快，城市规划发展与管道建设矛盾日益加剧，公路、铁路建设与管道相遇相交问题逐年增多，第三方施工、非法勘探开挖等损坏管道事件时有发生，管道本体老化、腐蚀穿孔风险逐年上升，少数地方基层监管力量和执法资源相对短缺，隐患排查整治不到位等。面对管道沿线日益复杂的外部环境，山东省依据《石油天然气管道保护法》，运用法治思维和法治方式，持续加强油气管道保护工作，经山东省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，《山东省石油天然气管道保护条例》（简称《条例》）已于2018年11月30日颁布，自2019年3月1日起施行，成为全国第二家出台的管道保护地方性专门法规的省份。制定印发了管道保护监督管理三项制度，出台系列政策制度文件，在实践中不断完善，逐步形成“1+3+N”法规制度体系（图 1），推动油气管道保护进入依法治理新阶段。

图 1 “1+3+N”法规制度体系

1  主要内容

《条例》包含总则、规划建设、运行保护、应急处置、监督管理、法律责任和附则，共7章48条6800字。

第一章 总则（第一条至第八条）对立法目的、适用范围、保护原则、属地职责、主管部门职责、企业主体责任等予以规范。

第二章 规划建设（第九条至第十九条）明确了管道规划衔接、建设选线、征收土地和管道通过影响土地使用补偿、工程质量和特殊区域管道安全防护、竣工验收及竣工验收中管道保护审查、竣工测量图备案等要求。

第三章 运行保护（第二十条至三十条）明确了管道企业定期检测维修、管道巡护、隐患排查治理、停运封存报废和重新启用备案、第三方施工作业等方面的要求。

第四章 应急处置（第三十一条至第三十六条）对管道事故应急预案编制、健全应急救援体系、建立专业应急救援队伍、定期开展应急救援演练、管道停输报告等提出明确要求。第五章 监督管理（第三十七条至四十一条）对加强管道保护执法机构和队伍建设、管道信息系统建设、公安、应急、等部门职责分工、主管部门职权予以明确。

第六章 法律责任（第四十二条至第四十六条）对违法行为所应追究的法律责任作了规定。

第七章 附则（第四十七条至第四十八条）对《条例》中的有关名词、术语作了解释，并对施行日期作了规定。

2  创新要点

《条例》严格遵循上位法，在管道保护法框架下适度创新、细化延伸，总结吸收创新经验与做法，着眼现实工作中亟需解决的突出问题，细化管道保护措施、应急处置、监督管理等具体内容，确保《条例》符合当前和今后一段时期内管道保护工作的实际需要。

增设监督管理章节，强化政府监管。一是加强管道保护行政执法，明确县级以上人民政府根据实际，设立和确定相应的执法机构，配备足额的执法人员和执法装备，切实加强对危害管道安全的违法行为进行有效监管和执法，对执法人员职权作了规定，并制定了管道保护行政执法制度，明确行政执法流程、行政处罚权裁量基准、规范执法文书，通过严格规范公正文明执法保障油气管道安全。二是明确建立管道信息综合管理系统平台，完善有关信息数据采集、共享、使用和管理等方面的机制，出台了《关于加快石油天然气管道智能化发展的意见》《山东省石油天然气管道智能化建设实施方案》，加快管道全生命周期智能化建设，持续推进全省油气管道综合管理信息平台建设，打造空天地一体化监控网络，运用科技手段提升风险预警防控能力，推进管道占压、第三方违法施工等由“事后处置”向“事前预防”转型。

增设应急处置章节，加强应急救援建设。一是加强管道保护应急救援体系建设，明确县级以上人民政府负责编制本行政区域内管道事故应急预案和健全应急救援体系，明确相关各方的应急责任，形成通力合作的应急救援体系。二是强化应急救援队伍建设，明确县级以上人民政府具体负责建立救援基地和专业应急救援队伍，可以组织和委托有条件的企业和社会组织参与建设，并纳入县级以上人民政府的救援体系中，起到补充增强应急救援处置能力的作用。三是健全完善政企应急预案，规定管道企业制定应急预案应当与当地人民政府的应急预案相衔接，规范企业管道应急预案备案、事故报告以及采取应急措施提前告知受影响的下游用户等内容。四是明确基层单元的管道应急义务，管道所在地的乡（镇）人民政府、村（居）民委员会应当采取措施，支持管道企业的事故抢修和应急处置工作。

增加管道保护具体措施。《条例》在上位法的基础上新增了四项保护措施：一是新建管道的选线与建筑物、构筑物等的安全保护距离，应当符合有关法律、法规和国家、省有关技术规范的规定，并避开机场、火车站、市场等公共场所与居民小区等人口密集区；重要水源地、自然保护区的核心区和缓冲区等生态保护红线划定的区域。二是建立管道信息综合管理系统平台，完善有关信息数据采集、共享、使用和管理等方面的机制。三是增加停止运行、封存管道重新启用的程序要求，明确按照国家有关规定检验合格，并在启用前告知相关部门和管道保护主管部门。四是要求从事地下挖掘或者采用定向钻、顶管等方式进行的施工作业，应当事先向管道保护主管部门查询作业区域的管道数据资料等。明确了部门依法监管责任，夯实了企业主体责任，保障了上位法与《条例》有效实施。

3  实施效果

《条例》颁布实施以来，为新形势下山东管道保护工作提供了坚实的法律支撑和保障，从制度上搭建起政府领导、部门监管、企业负责、公众参与的管道保护管理机制。进一步压实了企业竣工验收零占压交付等方面的主体责任，占压违法行为显著降低。促进了竣工测量图备案专项整治，督促企业依法履行备案义务。细化了住建、应急等部门的职责分工，依据《条例》组建省油气管道专委会，充分发挥各部门专业优势，通过信息共享、联合执法等手段强化了部门监管，凝聚管道保护工作合力。加强审批环节把关，防范第三方施工损坏风险，2025年共办理第三方施工审批198件。压实地方政府属地责任，充分发挥管道沿线的乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会管道保护积极性，通过普法宣传，提高社会公众法治意识，营造全社会支持参与管道保护的良好氛围，形成群防群治格局。各市、县分别组建专业的执法队伍，持续加强执法培训，提升履职本领，通过严格执法推动企业主体责任落实，2025年共开展管道保护行政执法378次，有力震慑了第三方违法施工等威胁管道安全的行为。

4  基本启示

山东省立足实际，坚持以法治为准绳，在认真总结多年实践经验基础上，依照国家相关法律、法规制定《条例》，并充分征求地市和企业意见，探索出一条依靠法治强化监管、压实责任、加强管道保护的成功路径。《条例》同时也出现了条款中部门分工与机构改革部门职能调整不同步等问题，需要我们继续弘扬法治精神，进一步完善管道保护法规制度体系，提高管道保护法治保障能力，为推动油气行业高质量发展、保障国家能源安全贡献山东力量。

作者简介：李和，1989年生，本科，高级工程师，主要从事油气管道保护工作。联系方式：18562065739。